论行政相对人的涵义
虞青松
摘要：行政相对人是行政法学中一个基本概念，本文对行政相对人的定义、分类、特点
进行论述，以明确行政相对人的涵义，从而明确其法律地位和相关权益。
关键词：资格、法律事件或行为、抽象行政行为相对人、具体行政行为相对人、受益行
政相对人、受限性行政相对人、普通行政相对人、特定行政相对人、公益诉讼、行政责
任能力、阶段性。
行政相对人外在表现可以说纷繁复杂，目前中国的行政立法体系依从于行政管理体制，
行政相对人也依从于行政部门来认定，每个部门对相对人都有各自的界定方法，该方法
可谓五花八门，而理论界对行政相对人的研究很少，对此缺乏理论的指导。例如：行政
相对人的责任能力、法律地位等最基本的法理问题，在实践中执法人员很难正确做出分
析，直接影响了行政相对人的相关权益。为此，笔者试图从理论上对行政相对人的涵义
进行界定，以资实用。
一、行政相对人的概念
目前，理论界对行政相对人的概念有不同的定义，主要有以下观点：
第一、大多数学者认为行政相对人是行政主体相对方（１），即行政法律关系中行政主
体的对立方；
该观点存在如下问题：１、不能排除可能存在的第三方，行政法律关系并非是一种绝对
单一的双方关系，有可能存在与行政行为有利害关系的第三方，该第三方行政复议行
政、诉讼中列为第三人，但在行政执法程序中是什么地位呢？如由于房产局未认真审核
，导致甲用欺诈手段获得登记，真实房主乙在这个过程中是何地位？２、行政处罚程序
中，假如行政主体列错了行政相对人，对他作出了行政行为，他应是相对人，但本应是
行政相对人而没有列入的人应是什么身份？他就不是相对人了吗？相对方具体究竟是谁
？
此外在实践中，由于该观点只在形式上对行政相对人作了描述，并没有从本质上对行政
相对人作出界定，因此对行政执法人员确定实际的行政相对人，并无指导作用。
第二，行政相对人是行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织（２）。
按照该种观点，行政相对人只存在于行政行为做出之后，而在行政行为作出之前，由于
没有行政行为的影响，因此行政相对人并不存在。也有人将该观点表述为“行政主体行
政行为所作用的对方当事人”。那么是否没有行政行为的作用，即不存在相对人了？事
实上在行政行为作出之前，行政相对人已经存在了。例如，违法行为一经作出，行政相
对人已经产生，不管行政行为作用与否。在实践中，行政主体在作出行政行为以前，如
在行政处罚的调查阶段，第一步就是确定违法行为人，即该处罚的行政相对人。此外，
以什么标准、方式来找到行政行为的作用对象，是执法人员面临的主要问题。该定义恰
恰没能作出回答。
第三，权利义务说
方世荣博士认为，行政相对人是“指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义
务的公民、法人或其他组织。”（３） 该观点从理论上进行了科学的归纳，但该概念
过于抽象，对实践中行政工作人员确认行政相对人并无帮助。此外，“参与行政法律关
系”意味着该行政法律关系已经产生，行政相对人是否只存在于已发生的行政法律关系
中值得探讨，产生行政法律关系基于受行政法律规范调整的法律事实，法律事实发生了
，虽然相应的行政机关并未作出任何行政行为，行政法律关系并未产生，但行政相对人
却已存在。如违法行为作出后，违法行为人即是行政相对人，不受行政行为是否作出影
响。可知，该观点并未跳出上述第二种观点的缺陷。
由于上述对行政相对人的定义过于形式和抽象，对行政相对人概念的外延究竟有多广无
法做出解释（都是囿于《行政诉讼法》具体行政行为的相关规定）。随着社会的发展及
对行政法研究的深入，人们对法治观念认识的加深，有必要对行政相对人概念重新认
识。
行政相对人是行政法中一个抽象的主体概念，任何一个主体成为法律规范调整的对象，
其前提要件是具备某种法定的资格，即具备相关的法律责任能力。这也是实践中认定某
一事实主体是否成为法律调整对象的基础。基于这一点，笔者认为：所谓的行政相对人
是指基于一定的法律事件或行为与行政主体形成利害关系，依照行政法律规范取得参与
行政法律关系资格的公民、法人和其他组织。
我们必须从三个层面上来了解行政相对人：
（1）行政相对人参与行政法律关系必须是基于一定的法律事件或行为。
许多人认为，行政相对人参与行政法律关系是受行政行为的作用。这种观点是错误的。
从行政活动的实践出发，我们必须认识到行政行为是对已存在的法律事件或行政相对人
所为行为的后果进行的处理。如行政救助是对自然灾害受害人或年老、疾病的人进行的
救助；行政许可是对相对人已具备某种资格或能力的确认；行政处罚是对相对人已作的
违法行为进行的制裁；抽象行政行为是对实践中已存在的公民、法人和其他组织的各类
行为和关系进行的规范。因此，在行政行为作出之前，相对人就已经存在，并非是行政
行为作出之后才产生行政相对人，这正是我国目前行政法研究领域中的误区，必须予以
纠正。
可知产生行政法律关系的直接原因并非是由于行政主体的行政行为，而是存在受行政法
律规范调整的，与行政相对人相关的法律事件或行为，基于该法律事件或行为，行政主
体与行政相对人之间形成了利害关系。行政相对人正是基于一定的法律事件或行为才依
法受到行政主体的规范和约束，从而形成行政法律关系。这里的法律事件可以是自然的
，也可以是人为的。行为可以是合法的行为，也可以是非法的行为；可以是行政主体作
出的行为，也可是行政相对人自己的行为。
（2）行政相对人是具备法定资格的公民、法人和其他组织；
公民、法人和其他组织是社会活动中的主体，他们是民事主体和行政相对人共同的载
体。作为民事主体不需要法律作出特别的规定，既有权为一定的行为或不为一定行为的
自由。而成为行政相对人必须由行政法律规范作出特别的规定，依照行政法律规范规定
享有的权利，公民、法人和其他组织才可行使；依照行政法律规范规定必须承担的义务
，公民、法人和其他组织才有义务履行。整个过程带有强制性的约束，没有任何的随意
性。因此行政相对人参与行政活动是法定的，行政相对人的存在是基于行政法律规范规
定的某种资格。它不同于一般的民事主体，民事主体往往是从私权利角度来界定的，而
行政相对人是从公权利角度来界定的。
（3）行政相对人是对取得参与行政法律关系资格的公民、法人和其他组织进行地确认
；
参与行政法律关系可以是主动地，也可以是被动的。作为行政主体的相对方参与行政法
律关系必须具备一定的资格。由于具体行政法律关系依其所属的行政部门的不同而不同
，因此参与行政法律关系的资格也不一样，必须按照相应的部门行政法进行确认。只有
符合相关行政法律规范资格
础上行政主体才能针对性地作出相应的行政行为。行政相对人正是对公民、法人和其他
组织具备该种资格的确认。
二、行政行政相对人的分类：
１、从行政行为针对的对象角度，可分为抽象行政行为相对人和具体行政行为相对人
抽象行政行为相对人在我国目前理论界鲜见论述，但在抽象行政行为作出过程中的确存
在行政相对人。如《立法法》第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取
有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形
式。按照该条参与行政法规制定座谈、论证、听证的组织和公民即是。在行政复议中对
抽象行政行为提出复议的当事人也为抽象行政行为行政相对人。
抽象行政行为相对人最大的特点，就在于数量上的不特定性。由于抽象行政行为涉及到
的主要是行政主体制定规范性文件的行为，目前我国《行政诉讼法》规定，抽象行政行
为不可诉。没有将其纳入司法审查的范围除了我国的立法体制外，还有一个重要原因在
于谁是可以对该抽象行政行为提出主张的权利人很难确定。抽象行政行为是否可诉归结
到一点，就是抽象行政行为相对人是否拥有诉权，他们的诉讼法律地位、权利义务有待
于学者探讨。依照《行政复议法》第七条规定，部分抽象行政行为已纳入复议范围，从
而确立了抽象行政行为相对人在复议中的地位，但是该法并没有给抽象行政行为相对人
规定“出口”，假如行政相对人不服第二十六条规定的有权机关的处理，该如何救济？
笔者认为，就该部分应纳入行政诉讼的范围，否则该规定形同虚设，违背了自然公正原
则，因为在这一点上，行政机关成了“审理自己案件的法官”，相对人的权益无从保
护。
具体行政行为相对人是作出具体行政行为的行政主体相对方，在行政复议、行政诉讼中
具有特别重要的意义，这一方面的理论已经相当完备。
２、从法律后果角度，可分为受益性行政相对人和受限性行政相对人
受 《论行政相对人的涵义》
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摘要：行政相对人是行政法学中一个基本概念，本文对行政相对人的定义、分类、特点
进行论述，以明确行政相对人的涵义，从而明确其法律地位和相关权益。
关键词：资格、法律事件或行为、抽象行政行为相对人、具体行政行为相对人、受益行
政相对人、受限性行政相对人、普通行政相对人、特定行政相对人、公益诉讼、行政责
任能力、阶段性。
行政相对人外在表现可以说纷繁复杂，目前中国的行政立法体系依从于行政管理体制，
行政相对人也依从于行政部门来认定，每个部门对相对人都有各自的界定方法，该方法
可谓五花八门，而理论界对行政相对人的研究很少，对此缺乏理论的指导。例如：行政
相对人的责任能力、法律地位等最基本的法理问题，在实践中执法人员很难正确做出分
析，直接影响了行政相对人的相关权益。为此，笔者试图从理论上对行政相对人的涵义
进行界定，以资实用。
一、行政相对人的概念
目前，理论界对行政相对人的概念有不同的定义，主要有以下观点：
第一、大多数学者认为行政相对人是行政主体相对方（１），即行政法律关系中行政主
体的对立方；
该观点存在如下问题：１、不能排除可能存在的第三方，行政法律关系并非是一种绝对
单一的双方关系，有可能存在与行政行为有利害关系的第三方，该第三方行政复议行
政、诉讼中列为第三人，但在行政执法程序中是什么地位呢？如由于房产局未认真审核
，导致甲用欺诈手段获得登记，真实房主乙在这个过程中是何地位？２、行政处罚程序
中，假如行政主体列错了行政相对人，对他作出了行政行为，他应是相对人，但本应是
行政相对人而没有列入的人应是什么身份？他就不是相对人了吗？相对方具体究竟是谁
？
此外在实践中，由于该观点只在形式上对行政相对人作了描述，并没有从本质上对行政
相对人作出界定，因此对行政执法人员确定实际的行政相对人，并无指导作用。
第二，行政相对人是行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织（２）。
按照该种观点，行政相对人只存在于行政行为做出之后，而在行政行为作出之前，由于
没有行政行为的影响，因此行政相对人并不存在。也有人将该观点表述为“行政主体行
政行为所作用的对方当事人”。那么是否没有行政行为的作用，即不存在相对人了？事
实上在行政行为作出之前，行政相对人已经存在了。例如，违法行为一经作出，行政相
对人已经产生，不管行政行为作用与否。在实践中，行政主体在作出行政行为以前，如
在行政处罚的调查阶段，第一步就是确定违法行为人，即该处罚的行政相对人。此外，
以什么标准、方式来找到行政行为的作用对象，是执法人员面临的主要问题。该定义恰
恰没能作出回答。
第三，权利义务说
方世荣博士认为，行政相对人是“指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义
务的公民、法人或其他组织。”（３） 该观点从理论上进行了科学的归纳，但该概念
过于抽象，对实践中行政工作人员确认行政相对人并无帮助。此外，“参与行政法律关
系”意味着该行政法律关系已经产生，行政相对人是否只存在于已发生的行政法律关系
中值得探讨，产生行政法律关系基于受行政法律规范调整的法律事实，法律事实发生了
，虽然相应的行政机关并未作出任何行政行为，行政法律关系并未产生，但行政相对人
却已存在。如违法行为作出后，违法行为人即是行政相对人，不受行政行为是否作出影
响。可知，该观点并未跳出上述第二种观点的缺陷。
由于上述对行政相对人的定义过于形式和抽象，对行政相对人概念的外延究竟有多广无
法做出解释（都是囿于《行政诉讼法》具体行政行为的相关规定）。随着社会的发展及
对行政法研究的深入，人们对法治观念认识的加深，有必要对行政相对人概念重新认
识。
行政相对人是行政法中一个抽象的主体概念，任何一个主体成为法律规范调整的对象，
其前提要件是具备某种法定的资格，即具备相关的法律责任能力。这也是实践中认定某
一事实主体是否成为法律调整对象的基础。基于这一点，笔者认为：所谓的行政相对人
是指基于一定的法律事件或行为与行政主体形成利害关系，依照行政法律规范取得参与
行政法律关系资格的公民、法人和其他组织。
我们必须从三个层面上来了解行政相对人：
（1）行政相对人参与行政法律关系必须是基于一定的法律事件或行为。
许多人认为，行政相对人参与行政法律关系是受行政行为的作用。这种观点是错误的。
从行政活动的实践出发，我们必须认识到行政行为是对已存在的法律事件或行政相对人
所为行为的后果进行的处理。如行政救助是对自然灾害受害人或年老、疾病的人进行的
救助；行政许可是对相对人已具备某种资格或能力的确认；行政处罚是对相对人已作的
违法行为进行的制裁；抽象行政行为是对实践中已存在的公民、法人和其他组织的各类
行为和关系进行的规范。因此，在行政行为作出之前，相对人就已经存在，并非是行政
行为作出之后才产生行政相对人，这正是我国目前行政法研究领域中的误区，必须予以
纠正。
可知产生行政法律关系的直接原因并非是由于行政主体的行政行为，而是存在受行政法
律规范调整的，与行政相对人相关的法律事件或行为，基于该法律事件或行为，行政主
体与行政相对人之间形成了利害关系。行政相对人正是基于一定的法律事件或行为才依
法受到行政主体的规范和约束，从而形成行政法律关系。这里的法律事件可以是自然的
，也可以是人为的。行为可以是合法的行为，也可以是非法的行为；可以是行政主体作
出的行为，也可是行政相对人自己的行为。
（2）行政相对人是具备法定资格的公民、法人和其他组织；
公民、法人和其他组织是社会活动中的主体，他们是民事主体和行政相对人共同的载
体。作为民事主体不需要法律作出特别的规定，既有权为一定的行为或不为一定行为的
自由。而成为行政相对人必须由行政法律规范作出特别的规定，依照行政法律规范规定
享有的权利，公民、法人和其他组织才可行使；依照行政法律规范规定必须承担的义务
，公民、法人和其他组织才有义务履行。整个过程带有强制性的约束，没有任何的随意
性。因此行政相对人参与行政活动是法定的，行政相对人的存在是基于行政法律规范规
定的某种资格。它不同于一般的民事主体，民事主体往往是从私权利角度来界定的，而
行政相对人是从公权利角度来界定的。
（3）行政相对人是对取得参与行政法律关系资格的公民、法人和其他组织进行地确认
；
参与行政法律关系可以是主动地，也可以是被动的。作为行政主体的相对方参与行政法
律关系必须具备一定的资格。由于具体行政法律关系依其所属的行政部门的不同而不同
，因此参与行政法律关系的资格也不一样，必须按照相应的部门行政法进行确认。只有
符合相关行政法律规范资格
规定的公民、法人和其他组织才能成为行政相对人，在此基
础上行政主体才能针对性地作出相应的行政行为。行政相对人正是对公民、法人和其他
组织具备该种资格的确认。
二、行政行政相对人的分类：
１、从行政行为针对的对象角度，可分为抽象行政行为相对人和具体行政行为相对人
抽象行政行为相对人在我国目前理论界鲜见论述，但在抽象行政行为作出过程中的确存
在行政相对人。如《立法法》第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取
有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形
式。按照该条参与行政法规制定座谈、论证、听证的组织和公民即是。在行政复议中对
抽象行政行为提出复议的当事人也为抽象行政行为行政相对人。
抽象行政行为相对人最大的特点，就在于数量上的不特定性。由于抽象行政行为涉及到
的主要是行政主体制定规范性文件的行为，目前我国《行政诉讼法》规定，抽象行政行
为不可诉。没有将其纳入司法审查的范围除了我国的立法体制外，还有一个重要原因在
于谁是可以对该抽象行政行为提出主张的权利人很难确定。抽象行政行为是否可诉归结
到一点，就是抽象行政行为相对人是否拥有诉权，他们的诉讼法律地位、权利义务有待
于学者探讨。依照《行政复议法》第七条规定，部分抽象行政行为已纳入复议范围，从
而确立了抽象行政行为相对人在复议中的地位，但是该法并没有给抽象行政行为相对人
规定“出口”，假如行政相对人不服第二十六条规定的有权机关的处理，该如何救济？
笔者认为，就该部分应纳入行政诉讼的范围，否则该规定形同虚设，违背了自然公正原
则，因为在这一点上，行政机关成了“审理自己案件的法官”，相对人的权益无从保
护。
具体行政行为相对人是作出具体行政行为的行政主体相对方，在行政复议、行政诉讼中
具有特别重要的意义，这一方面的理论已经相当完备。
２、从法律后果角度，可分为受益性行政相对人和受限性行政相对人
受 《论行政相对人的涵义》
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