政治文明与依法治国基本方略关系研究

消除其弊端。如果仅仅对其作一些细枝末节的修补、调整、完善或改良，无异于取消政治体制改革。十六大报告对我国的政治建设和政治体制改革作出了具体部署，强调重点做好九个方面的工作，即坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督、维护社会稳定。笔者认为，在这九个方面的任务中，最主要的是：
第一，改革和完善党的领导方式和执政方式。
我们党经历了革命和建设两个时期。在这两个不同的历史时期里，党的地位发生了重大变化，从一个为夺取政权而奋斗的党成为一个掌握着全国政权的执政党，成为一个连续执政五十多年的党。党的地位的变化，要求党的政治理念、组织理论和制度与时俱进，进行相应的改变。可是，现阶段中国共产党无论在组织体系还是在执政方式上都带有战争年代的特点：就组织体系来看，带有强烈的行政化的特征。中国共产党形成了从中央到地方层层节制的官僚体系，通过严格的纪律来约束党员的行为。就党政关系来看，形成了严重的党政不分，以党代政的体制。总之，如前所述，党的领导方式和执政方式还存在诸多问题，与依法治国、建设社会主义政治文明的要求还有较大的差距。
在新时期，党的执政理念与执政方式都需要不断向现代化转型。（1）就政治理念而言，要彻底消除阶级斗争的影响，确立新型的政党理念。要“突破以‘阶级斗争’理论为内容的传统‘革命’政党的政治理念和政治运作模式，从强调自己消灭或战胜对方的零和博弈的‘斗争性’，即不顾任何人或势力的反对，试图用暴力或以暴力为后盾去强力实现自己意志的政治取向，向崇尚民主的合作博弈的‘竞争性’发展，即‘形式上和平地谋求自己能拥有别人也渴求的支配权’，建立政治上‘有规则的竞争’制度和法治框架。” （2）在党政关系方面，要反对“以党治国”、“以党代政”，实行党政分开。（3）在党法关系方面，要反对“以党代法”，以党的政策代替法律。党应当在宪法和法律的范围内活动，在法治的框架内制定和实施政策。（4）克服行政化倾向，坚持集体领导制度。在党的委员会内，不应存在行政首长。党的总书记只是一种职责分工，不应享有独断的权力。邓小平明确指出，“每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。” 这有利于克服党内第一书记（总书记）违反集体领导、实行个人专权的行政化、家长制倾向，实现党内民主。
第二，建立权力制约和监督机制。
如前所述，权力过分集中是我国政治体制存在的突出问题。由于这种体制缺乏对权力的制约机制，因而不可避免地会造成领导者的个人专权，从而破坏民主和法治。因此，必须改变这种权力结构，建立权力制约与监督机制。孟德斯鸠在总结权力运行的规律时说，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”按照孟氏的理解，国家权力分为立法权、行政权、司法权三个部分，三者既彼此独立，又互相制约，从而保证了法律的至上性、同时又使权力之间不至于结集为危害人民利益的

力量。总的说来，西方国家的法治就是建立在“三权分立”的政治基础之上的。我国实行人民代表大会制度，坚持“议行合一”的原则，行政机关和司法机关都由立法机关产生，对它负责，受它监督。从理论上说，“议行合一”不利于加强对权力的监督和制约，容易导致权力的专横。如孟斯鸠所说，“一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在。” 在实践中，“议行合一”并没有得到实际的贯彻和落实，并没有取得预期的效果。具体表现在，作为权力机关的人民代表大会及其常委会的实际权力并未到位，在行使立法权及其他重大权力的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。在权力运作过程中，行政权对立法权的干预与制约太大，因而导致相当一部分法律具有部门利益色彩，法律的公平性、正义性及权威性都受到严重的影响。同时，司法权的独立性太低，抗干扰能力太差，往往依附于行政权。这种“行政主导”的格局，对法治和政治文明是极为不利的。因此，应当重新设置立法、行政、司法三机关的权力，使之相互独立，互相制约。
第三，推进司法体制改革，实现司法独立。
对于政治过程中出现的矛盾和争议，是通过暴力解决，还是通过司法途径和平解决，这直接反映了一个国家政治文明发展的程度。在2000年美国总统大选风波中，共和党和民主党的选举争议最终能在法院获得和平解决，即使是输家（如戈尔）也毫不犹豫地服从最高法院的决定，并公开与政治对手和解，丝毫没有出现像菲律宾弹劾总统期间出现的动乱与暴乱事件，确实体现了其法治与民主体制的成熟。 美国总统大选风波之所以能够得到和平解决，在我看来，一个主要的原因就在于司法独立并且司法拥有足够的权威，谁不服从它的裁决，谁就会因藐视司法而受到制裁，即是贵为国家元首也不例外。司法机关不受任何势力的操纵，因而能够秉承法律作出令当事人双方都较为信服的裁决。
十六大报告指出，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。为此，必须推进司法体制改革，实现司法独立。司法独立包括以下几层涵义：（1）体制独立。司法机关独立于立法机关与行政机关；上下级法院之间相互独立。（2）财政独立。司法机关的财政经费由议会统一拨付，不受制于行政机关；（3）法官独立。法官不得参加任何政党活动，也不随政府的更迭而进退；法官在法院内地位平等，不得互相干涉办案。我国宪法虽然规定了“司法机关依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在现实中，干预司法的情况履见不鲜，主要表现在：（1）在“加强党的领导”的口号下，干预司法机关依法办案；（2）在“加强人大监督”的口号下，进行所谓的“个案监督”，插手司法活动。（3）司法机关的财政不独立，依靠行政的供给；人事任免权也掌握在其他部门手中，因此，司法工作常常受到掣肘和牵制。由此可见，改革司法体制，推进司法独立，已成为实施依法治国基本方略，建设社会主义政治文明的迫切要求。


二00三年九月

《政治文明与依法治国基本方略关系研究(第5页)》