政府权力的法律约束

——写在行政许可法颁布之际

8月27日闭会的全国人大常委会第四次会议以151票赞成、0票反对、1票弃权的表决结果通过了行政许可法。这样的表决结果意味深长，它显示出的是人大常委会组成人员对这部法律的高度认同，同时也折射出广大民众对这部法律的厚望——毕竟，人们对这样一部法律的期待已经很久很久。

北京一位投资商想在西部某市搞一个建材城，3年内花了数百万元，却连公章都没盖完；浙江金华一位农民想办一个养鸡场，跑了两年多，盖了270多个章，等手续办下来，市场行情早已发生变化……

如果你对这些行政审批的经典事实还记忆犹新的话，就一定会对行政许可法表决结果的深长意味有深切的体味。

行政许可已经成为一个腐败源

什么是行政许可？普通百姓知之不多，但对行政审批却是耳熟能详。行政许可就是人们所熟知的行政审批，它是行政机关根据公民、法人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种重要手段。

全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授应松年对行政许可有一通俗易懂的解释：“许可是禁止的解除。对一般人都限制，但对符合条件者解除限制。如对一般人禁止驾驶机动车，但对取得驾驶执照者却允许开车。”

目前我国行政许可存在的主要问题是过多、过滥。去年以来，国务院先后两次取消近1200项行政审批项目，但现有的行政审批项目仍有四千项之多，而各省、自治区、直辖市行政许可也在2000项以上。

我国的行政审批设置过多过滥，程序繁琐，很多已经成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，有些行政机关将行政许可作为权力“寻租”的一种手段。

去年8月23日，在九届全国人大常委会第29次会议上，时任国务院法制办主任的杨景宇在作行政许可法草案说明时，一针见血地指出：“在一定意义上可以说，行政许可已经成为一个腐败源”。

在行政许可法的立法过程中，常委会委员们特别强调：行政许可要贯彻公开、公平、公正原则；要严格限定行政许可的范围和行政许可的设定权；要更加重视保护被许可人的合法权益；要坚决遏制行政许可中的“暗箱操作”和钱权交易，从源头上解决行政许可的过多过滥……

从源头上解决行政许可的过多过滥

在两届常委会的4次审议中，什么事项才需行政许可，谁有行政许可的设定权，成了委员们关注的焦点问题之一。

现在通过的行政许可法对行政审批的范围作出明确界定，规定只有六类事项可以设定行政许可。

这六类事项分别是：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

这一法律还规定，如果上述事项通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

对有行政许可的设定权，法律也从严作了规定：只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可。其他部门，包括国务院各部门都无权设定行政许可。

全国人大常委会委员、中国社会科学院法学所研究员信春鹰认为，“行政许可设定权上收，可以从源头上解决行政许可的过多过滥。这表明，国务院下定决心要改变和限定部门自我授权、扩大权力的现象。”

全国人大常委会委员叶如棠指出：审批权是政府很重要的权力，因为大量的行政管理工作是靠建立在行政许可基础上的管理制度和管理体系来实施的。有些人以权谋私，往往也是靠审批权作手脚。所以，法律对行政许可范围及其设定权的限定，对规范和约束政府行为，保障公民和法人的合法权益，都有着极其重要的意义。

在严格程序中彰显立法为民

仔细地阅读这部法律，你可以发现：在总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一强，其涉及申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施的方方面面。

“严密、细致的程序规定，会极大地方便群众，体现了立法为民、依法行政的立法精神。”全国人大常委会委员邢军对此给予高度评价。

有关程序的每一个条款中，无不体现了便民原则：省级政府经国务院批准，可将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外；依法需要几个部门几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”；行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，以防止“暗箱操作”；行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并最迟在30日内作出决定。行政许可法在程序方面的规定不仅严格，而且细致，极具可操作性。如规定行政机关的受理决定要加盖公章并注明日期，以便有据可查；申请材料不齐全的应当一次性告知，以免当事人多跑路；不予受理的行政许可要书面答复等等。

过去有人说，行政机关的管理就是收费。应松年教授也指出：“许可与收费相联系，正是出现乱设许可的关键原因”。为从源头制止这种腐败现象，行政许可法设专门章节对行政许可的收费作出规定：除法律、法规另有规定的，行政许可及对许可事项的监督检查，不得收费。行政机关提供的行政许可申请书格式文本，也不得收费。行政许可所需经费由本级财政予以保障。

也就在这部法律公布的当天，财政部和国家发展改革委公布取消18项行政事业性收费项目，这18个行政事业性收费项目都是与国务院先前公布取消的两批行政审批项目直接相关的。财政部、发改委通知还要求按照国务院的有关规定，清理取消本地区出台的与取消行政审批项目直接相关的其他行政事业性收费项目。

又一批依附于行政审批的收费成为历史的陈迹。人们企盼更多的行政许可成为历史陈迹。

2004年7月1日，是行政许可法正式实施的日子，人们翘首以盼这一天早日到来，正如翘首以盼行政许可法的出台一样。人们坚信：是到了跟过多过滥的行政审批说再见的时候了，是到了结束漫长的“公章旅行”的时候了！　（袁祥　吴坤）