劝君慎言“联邦制”

近来浏览海内外网站、网刊、论坛，见“联邦制”一词成了讨论宪政问题时出现频率很高的名词。我看过一份海外“民运”人士起草的“宪法”，公然把未来的中国称为“中华联邦共和国”。11月8日，居住在美国的伍凡先生演讲“一中问题”，也赫然提出“先联邦、后邦联”的设想，作为他对未来国体的憧憬。

中国国内诸君在“宪政论衡”发表的文章中，也对“联邦制”期许甚高。这给关注宪政话题的朋友们一种错觉，好象中国现有的政治体制完成宪政转型之后，必然会变成一个“联邦制”的共和国（也有说“邦联制”的）。其实，个中疑问极多。近期写历史小说《袁世凯》，日夜检阅史料，对清末预备立宪之后及民国初年兵制、财政、官制、政情颇多关注，对彼时地方自治与中央集权之关系思虑甚多。今不揣冒昧，择其要点就教于诸君。

清末地方自治与宪政无关

咸丰、同治之际，洪扬作乱，捻军滋扰，英法寻畔，终致内乱外战，延绵二十余年。八旗军屡战屡败，以不足恃。清廷无奈，起用汉臣曾国藩募湘勇以抗太平军，后又用李鸿章募淮兵平捻，及至内乱荡平，清军主力及地方财政大权已落入督抚疆臣之手。中央与地方之权重权轻已经倒置，虽经朝廷刻意削藩、压制，督抚坐大，已成不掉之势，难以逆转。洋务运动兴起，多是地方督抚亲手操办之功。采矿、铁路、造船、造枪、航运、外贸、机器制造、新式学校、翻译书刊、出洋留学，举凡时下之“改革开放”之事，全是督抚所为。（感兴趣者可读容闳：《西学东渐记》，曾、李、张等人奏折。）

至戊戌变法时，东南沿海、长江中下游及直隶一带，地方工业、贸易、教育、经济已有相当规模，新式军队在袁世凯的组建训练下，已成国军精锐。京畿及外省驻军，控制在北洋新军手中。筹备立宪后各省出现的地方咨议局，主要成员俱为地方退职官吏、豪绅名士，与督抚互为表里，操纵地方，暗中与朝廷对抗。观其用心、所为，皆为与朝廷争权争利，维护地方利益，根本与民主共和之理念无干。在导致清帝逊位的“辛亥革命”中，督抚、他们手里的新军及他们所代表的地方势力起着从内部瓦解朝廷的决定性作用。

实际上，在辛亥起事前十一年，大权在握的督抚们已经不露声色地与清廷分庭抗礼，庚子年的“东南互保”，把暗中的分离倾向变成了公开的独立，在法理上，清廷已经失去了对地方的控制权，垮台只是早晚的事。地方势力的兴起与他们摆脱朝廷控制的能力逐渐增强，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末宪政预案中地方自治的民意基础和民初的各省自治运动。

地方势力与中央政府互斗

武昌首义，各省督抚纷纷通电独立，清帝在各省一片独立声中黯然逊位。革命党人请漂泊海外的孙中山回国组织临时政府。1912年元旦，中华民国临时政府在南京成立，孙中山任临时大总统。南京国民政府由各省实力派要员或由他们拥戴的士绅组成，兵权在省，立法与财政权在省。孙中山在南京建立的临时政府，窘迫不堪，连办公费用都没有。国家的政治重心在省一级，财政大权亦在省一级。中央政府无兵无钱，只有招牌，此时的中华民国，实际上是一个分裂成十几个独立王国的徒有虚名的国家。北方省份，多数还在袁世凯势力的控制下。

南北议和，孙中山让位，袁世凯任中华民国临时大总统，实乃不得已而为，可见当时能控制国家者是袁而不是孙。袁上任不久，便开始筹划先从财政入手，实行分税制，把各省的主要税种、财政收入收归中央，　继而下令严禁各省向外国银行借款，此举基本上没收了各省的财权。接着又开始削督、废省、收兵权，企图一举消灭地方自治势力，集权中央。十几年后，北伐胜利，南京政府取代北京政府后，蒋介石急于统一，集权中央，其作法与袁别无二致。但国民党在与袁世凯的斗争中也和各省督军一样，曾打起过地方自治的旗帜。近读国民党党史资料及重要领袖民初时的言论，可以发现：国民党在与北洋军阀斗争时，多倡地方自治主张；一俟推翻北洋政府之后，态度随转暧昧，中央政府对地方强势领袖如阎、李、冯、张的自治、分离倾向严厉打击，绝不手软。直到南京国民政府退踞台湾，大陆各省各县也未实行过一天严格意义上的“自治”。

1949年以后，大陆的中央政府与地方政府的关系，诸君身临其境，无须赘言。

行省制度难以转型

自元朝初年施行行省制度，至今已有近八百年历史。行省制度本是中央集权制产物，它是元代以前历朝地方行政制度的变种，只是更方便于集权中央。至清代，行省制度已趋完善。民国以来，行省除稍作调整外，基本框架犹存。1949年中华人民共和国成立，亦采用行省、民族自治区、直辖市制度。1997、1999年后，又有香港特区、澳门特区制度。建国53年，省份迭变，略有增减，各省地界由中央政府随意调整。

从官制讲，省级党政官员、地方驻军首长全由中央委任。从财政上讲，虽然近年实行分税制，但主要税种和大部分税额依然控制在中央政府，地方财政收入如无中央财政转移支付予以调节、弥补，断难维持。从金融体制上讲，中国人民银行和政府四家专业银行控制着全国的金融，重大投资及地方经济的权衡与发展全靠中央调控，各省政府无权向外国银行借款。

经过几十年的计划经济，现有的东西部省区及各省经济发展失衡之责在中央政府。加之各省地理环境、气候、资源、交通、工业、教育、居民贫富程度差别极大，如无中央财政调剂，将导致一国之中贫省愈贫、富省愈富、两极分化之势愈烈之势。中央政府近年来重视发展西部地区，实有不得已之苦衷，亦是不得不为之举。但历史和地理因素造成的地区差距，远非短期可以削平。随着东部经济的快速发展（受八90代国家发展沿海地区战略的优惠），差距甚至有继续拉大的可能，不容乐观。

在此条件下，欲改行省制为“联邦制”，难以想象。不知诸君有何妙法解决中央与地方的财政分权问题和各省经济发展失衡问题。“联邦制”建立在高度的地方自治基础上，西方行联邦制的国家多有地方自治的历史渊源，而中国自民国至今80年，不算民国时期军阀“拥兵自治”时期，哪个地方搞过真正的地方自治？一个毫无自治传统的行省制的中央集权国家，一朝改行“联邦制”，如何操作？

我以前写过一篇《宪政不是做文章》，对爱写学究文章的宪政同仁善意提醒，无非是说演绎宪政理论和操作宪政进程是完全不同的两回事——政治，一进入到操作层面，就不再是一个理论问题。

市场割裂与国土分裂

即使在目前的体制下，地方保护主义都严重影响着经济发展。媒体常有一县、一市不许外县商品入境的事件披露，对外地商品暗中的抵制现象更为严重。劳动力的流动也常使相关省份和地区常起纠纷，东部及发达省区对西部贫困省区汹涌而来的民工潮多有微词，歧视性的地方法规对劳动力的流动设置了障碍，而多达3亿的农村剩余劳动力和城市2500多万失业者急需发达省区的劳动力市场消化，一旦这些省区为了本省的利益限制外地人口的进入、居住，将产生严重的社会问题。就目前的国情，倘若实行地方自治程度很高的“联邦制”，将使地方保护主义势力抬头，引发贸易冲突，引发贫富省区之间的利益冲突，破坏加入世贸后正在形成的统一的国内市场，贻害极深。

当一个或几个省区与富裕省区经济水平差距大到无法忍受的程度，当边疆少数民族省区欲争取更大的自治权的要求不能满足、对中央政府的民族政策极度不满时，当稳定的地方行政架构被外力强行打破时，当贫省对富省的嫉恨和仇视压抑不住时，当地方势力被外国政府操纵挑战中央政府时……，民国历史上曾经发生的故事不会重演吗？等到出现了天下大乱的局面，再度统一中国的政治和军事力量又会实行新的中央集权制。

作为一种“制度”理论，甚至作为一种政治理想，“联邦制”可以研究、探讨。作为一种政治体制改革的操作层面上的诉求，尚不具备起码的条件。此非危言，为13亿中国人福祉着想，还望诸君深思。