南京国民政府乡村自治制度述论
及格者；2)曾在中国国民党服务者；3)曾在国民政府统属之机关任委任官以上者；4)曾任小学以上教师职员或在中学以上毕业者；5)经自治训练及格者；6)曾办地方公益事务著有成绩、经区公所呈请县政府核定者。现任军人或警察、现任职官、僧道及其它宗教师除外。
2.产生办法：区长民选以前，乡镇长副由乡镇民大会加倍选举产生，报由区公所转请县长择任，闾邻长由闾邻居民会议推选。乡镇长副、监察委员等自治职员的选举程序为：1)区公所于选举前5日内派定选举监理员一人，投票管理员、开票管理员各若干人；2)选举前15日内将公民姓名公告于本公所门首；3)公民于选举日领取投票纸时，先在投票人名簿所载本人姓名下签名；4)自治职员之选举用无记名投票，按照应选出之名额于侯选人姓名上加圈。5)自治职员之选举以得票多数者为当选。
3.罢免：乡镇长违法失职时，乡镇民大会应报由区公所转请县长罢免，但县长亦得自行罢免之。闾邻长由本闾邻居民会议罢免改选。监察委员、调解委员均由乡镇民大会及法定程序罢免。其具体程序为：如乡镇监察委员会依法纠举或有法定人数之公民（全体公民百分之三十以上）签名提出罢免案，经监察委员会审查无误时，得提交乡镇民大会公决。提出罢免案之公民得附具理由书，被提出罢免案之自治职员亦得提出答辩书，分别于开会15日前、7日前送达各公民。罢免案经投票公民过半数赞成时始为确定。
4.公给及任期：乡镇长副、监察委员均为无给职，但依情形之必要，得支办公费；乡镇长副任期一年，得再被选。
（三）乡镇公民与自治财政
规定中华民国人民无论男女，在本乡镇居住一年或有住所达二年以上，年满20岁经宣誓登记后，为乡镇公民。有出席乡民大会或镇民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。其有下列情形之一者，不得享有以上权利：有反革命行为经判决确定者；贪官污吏、土豪劣绅经判决确定者；剥夺公民权尚未复权者；禁治产者；吸用鸦片或其代用品者。
规定乡镇财政收入为：各该乡镇公产及公款之孽息；各该乡镇公营业之纯利；依法赋予自治款项；县区补助金；特别捐（征募此捐应由乡镇民大会决议）。乡镇预算决算由乡镇民大会通过后呈报区公所核查，汇转县政府备案。乡镇财政收支应于每三个月终公布一次。
南京国民政府的乡村自治制度基本上是在山西村制基础上的发展。第一，它没有突破山西村制的总体框架，在乡镇编制上，仍然以百户为标准，即百户以上之村为乡，不足百户者联合邻村为乡；在乡村自治体的组织上，仍然有立法、执行、监察、调解四大机关，只不过将山西村制的息讼会改为了调解委员会；在乡村公民资格上，同样没有性别、财产及教育等积极资格的限制。第二，它充实了不少新的内容，如增添了所谓反革命者、土豪劣绅等乡镇公民的消极资格限制，政治意味更浓；乡镇自治人员均由公民直接选举产生，选举方法也程序化、规范化，渗透着现代民主制度精神。当然，这种民主还只限于社会层面，而且有着严重的缺陷。如乡镇民大会的决议只要有到会公民过半数的同意即为有效，对全体乡镇公民具有约束力。它对到会公民所占应到公民的比例未作原则性规定，这就为表面上是多数人的统治，实则少数人专政，埋下了伏笔。
不过，南京国民政府乡村自治制度根本否定了江苏等地将乡村自治行政化的倾向，指明了乡村自治的民权主义方向，这是应该予以肯定的。
三、实施与转捩
南京国民政府颁布的上述乡村自治制度，反映了其改良和划一乡村组织，推动乡村社会由传统向现代转型的诉求。但受乡村社会政治、经济、文化等诸多因素的制约（注：参见拙文《略论民国乡村自治的社会制约因素》，《贵州社会科学》2001年第3期。），其实践结果与制度精神之间出现了巨大的反差。国民政府的有关法令制度在地方流于形式，即使在河北定县、广东中山这些各方面条件公认较好的县份都未能幸免。
定县是近代乡村自治的发源之地。20年代中期，中华平民教育会选择定县为实验县，大力开展平民教育，改良人民生活，使定县成为全国的教育先进县。在南京国民政府《县组织法》和《乡镇自治施行法》颁布后，河北省制定了《河北省各县乡自治总纲及纲要表》，以为推进乡村自治的指南。1930年，定县县政府据此将全县分成6区，编为310乡。（注：河北省民政厅根据本省省情，通令各乡村地方一律编乡，未设镇制。）随后，全县依法进行了乡长副等乡村自治人员的选举，建立了乡村自治机关。
据河北省县政建设研究院1934年调查，定县除几个特殊的乡村因有特殊的人力来指导帮助，有少许规模外，一般的乡村因不了解自治的意义，不感觉自治的需要，一切事业很少有进行的表现。全县的乡村自治体普遍缺乏主动性，对县区交办之事往往因循敷衍，搪寒应付。“县区叫干什么事，他们（乡长——引注者）就干什么事，县区叫他们怎样组织，他们就怎样去组织，能应付的事情就敷衍了事，有什么组织，他们照样挂上了一块招牌，就算完事了”[8](P30)。乡村自治人员虽由选举产生，但存在两大弊病：一是选举人对被选举人的能力绝不注意，以致各乡的乡长副，不识字的有之，庸愚不堪的有之。自身没有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一乡之长，于自治事业，那里能够发展？”[8](P33)二是乡长表面上是由民众普选，但民众根本就不明白选举的意义，没有选举的兴趣，甚至连选举字也不会写，易于被人操纵，以致出现了豪绅把持的现象。因此，定县乡村普选的制度，似乎是实行了，然而其结果不过是一种虚应的故事。所谓乡监察委员也形同虚设，他们根本没做监督财政或纠举乡长副违法失职的事情。
定县在实行乡村自治的过程中，普遍出现了自治机关行政化的现象。河北县政建设研究院就此指出：乡村自治机关“本为民众自身集合的处所，为谋本身的福利而设立，但其结果，变成了一种下级行政机关，负传达公文和征发的任务。于本身所负的责任，几乎渺然不相关涉。所以猛一去看，各区和有些乡村进行的步骤，如组织方面和实施方面，好像甚合法令的规定。可是深一层去看，却没有多少实际的活动”[8](P24-25)。
中山县为孙中山的故乡。1929年2月，国民政府根据中央政治会议决议，确定中山县为模范县，并颁布《
中山县推行乡村自治伊始就顿失人民信仰。一些区筹备处主任为了解决经费问题，呈准县政府征收各种附加费、特别捐。“苛细杂夹，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。虽然有些区筹备处得了这项特别收入，除了应支几个职员的薪俸和开销一些办公费，此外均未能切切实实的做事，致令到自治施行程序所规定的半年完成筹备的自治方案，只成了所谓‘官样文章’”[9]。至1930年3月，中山县撤消自治筹备处，将所有自治工作划归县政府第二科办理。4月，又撤销乡事委员会，成立区公所，并在各乡镇设乡镇公所筹备处265个。中山县的村治没有取得什么良好的成绩，其“离‘自治’两字，尚在百千里之遥”[9]。
定县、中山县在当时均有模范县之誉，其乡村自治的实际办理情况尚且如此，它县更可想见。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上指出，各地地方自治能够达到预期成绩者百不见一，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关，本为民众自身集合之所，以谋本身之福利。而结果乃纯变为下级行政机关，负传达公文及征发之任，于本身之责任，几于渺不相涉，故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。长此以往，不独有背本党训政建国的初衷，实为国家前途莫大的隐患”[10](P24-25)。会议决定对现有自治法规进行实质性修改。
值得注意的是，蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。至1934年10月，中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[11](P263)于是保甲制度迅速在全国大部分省份确立起来。
保甲制度是自治制度的对立物。时人指出：保甲的功 《南京国民政府乡村自治制度述论(第2页)》
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2.产生办法：区长民选以前，乡镇长副由乡镇民大会加倍选举产生，报由区公所转请县长择任，闾邻长由闾邻居民会议推选。乡镇长副、监察委员等自治职员的选举程序为：1)区公所于选举前5日内派定选举监理员一人，投票管理员、开票管理员各若干人；2)选举前15日内将公民姓名公告于本公所门首；3)公民于选举日领取投票纸时，先在投票人名簿所载本人姓名下签名；4)自治职员之选举用无记名投票，按照应选出之名额于侯选人姓名上加圈。5)自治职员之选举以得票多数者为当选。
3.罢免：乡镇长违法失职时，乡镇民大会应报由区公所转请县长罢免，但县长亦得自行罢免之。闾邻长由本闾邻居民会议罢免改选。监察委员、调解委员均由乡镇民大会及法定程序罢免。其具体程序为：如乡镇监察委员会依法纠举或有法定人数之公民（全体公民百分之三十以上）签名提出罢免案，经监察委员会审查无误时，得提交乡镇民大会公决。提出罢免案之公民得附具理由书，被提出罢免案之自治职员亦得提出答辩书，分别于开会15日前、7日前送达各公民。罢免案经投票公民过半数赞成时始为确定。
4.公给及任期：乡镇长副、监察委员均为无给职，但依情形之必要，得支办公费；乡镇长副任期一年，得再被选。
（三）乡镇公民与自治财政
规定中华民国人民无论男女，在本乡镇居住一年或有住所达二年以上，年满20岁经宣誓登记后，为乡镇公民。有出席乡民大会或镇民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。其有下列情形之一者，不得享有以上权利：有反革命行为经判决确定者；贪官污吏、土豪劣绅经判决确定者；剥夺公民权尚未复权者；禁治产者；吸用鸦片或其代用品者。
规定乡镇财政收入为：各该乡镇公产及公款之孽息；各该乡镇公营业之纯利；依法赋予自治款项；县区补助金；特别捐（征募此捐应由乡镇民大会决议）。乡镇预算决算由乡镇民大会通过后呈报区公所核查，汇转县政府备案。乡镇财政收支应于每三个月终公布一次。
南京国民政府的乡村自治制度基本上是在山西村制基础上的发展。第一，它没有突破山西村制的总体框架，在乡镇编制上，仍然以百户为标准，即百户以上之村为乡，不足百户者联合邻村为乡；在乡村自治体的组织上，仍然有立法、执行、监察、调解四大机关，只不过将山西村制的息讼会改为了调解委员会；在乡村公民资格上，同样没有性别、财产及教育等积极资格的限制。第二，它充实了不少新的内容，如增添了所谓反革命者、土豪劣绅等乡镇公民的消极资格限制，政治意味更浓；乡镇自治人员均由公民直接选举产生，选举方法也程序化、规范化，渗透着现代民主制度精神。当然，这种民主还只限于社会层面，而且有着严重的缺陷。如乡镇民大会的决议只要有到会公民过半数的同意即为有效，对全体乡镇公民具有约束力。它对到会公民所占应到公民的比例未作原则性规定，这就为表面上是多数人的统治，实则少数人专政，埋下了伏笔。
不过，南京国民政府乡村自治制度根本否定了江苏等地将乡村自治行政化的倾向，指明了乡村自治的民权主义方向，这是应该予以肯定的。
三、实施与转捩
南京国民政府颁布的上述乡村自治制度，反映了其改良和划一乡村组织，推动乡村社会由传统向现代转型的诉求。但受乡村社会政治、经济、文化等诸多因素的制约（注：参见拙文《略论民国乡村自治的社会制约因素》，《贵州社会科学》2001年第3期。），其实践结果与制度精神之间出现了巨大的反差。国民政府的有关法令制度在地方流于形式，即使在河北定县、广东中山这些各方面条件公认较好的县份都未能幸免。
定县是近代乡村自治的发源之地。20年代中期，中华平民教育会选择定县为实验县，大力开展平民教育，改良人民生活，使定县成为全国的教育先进县。在南京国民政府《县组织法》和《乡镇自治施行法》颁布后，河北省制定了《河北省各县乡自治总纲及纲要表》，以为推进乡村自治的指南。1930年，定县县政府据此将全县分成6区，编为310乡。（注：河北省民政厅根据本省省情，通令各乡村地方一律编乡，未设镇制。）随后，全县依法进行了乡长副等乡村自治人员的选举，建立了乡村自治机关。
据河北省县政建设研究院1934年调查，定县除几个特殊的乡村因有特殊的人力来指导帮助，有少许规模外，一般的乡村因不了解自治的意义，不感觉自治的需要，一切事业很少有进行的表现。全县的乡村自治体普遍缺乏主动性，对县区交办之事往往因循敷衍，搪寒应付。“县区叫干什么事，他们（乡长——引注者）就干什么事，县区叫他们怎样组织，他们就怎样去组织，能应付的事情就敷衍了事，有什么组织，他们照样挂上了一块招牌，就算完事了”[8](P30)。乡村自治人员虽由选举产生，但存在两大弊病：一是选举人对被选举人的能力绝不注意，以致各乡的乡长副，不识字的有之，庸愚不堪的有之。自身没有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一乡之长，于自治事业，那里能够发展？”[8](P33)二是乡长表面上是由民众普选，但民众根本就不明白选举的意义，没有选举的兴趣，甚至连选举字也不会写，易于被人操纵，以致出现了豪绅把持的现象。因此，定县乡村普选的制度，似乎是实行了，然而其结果不过是一种虚应的故事。所谓乡监察委员也形同虚设，他们根本没做监督财政或纠举乡长副违法失职的事情。
定县在实行乡村自治的过程中，普遍出现了自治机关行政化的现象。河北县政建设研究院就此指出：乡村自治机关“本为民众自身集合的处所，为谋本身的福利而设立，但其结果，变成了一种下级行政机关，负传达公文和征发的任务。于本身所负的责任，几乎渺然不相关涉。所以猛一去看，各区和有些乡村进行的步骤，如组织方面和实施方面，好像甚合法令的规定。可是深一层去看，却没有多少实际的活动”[8](P24-25)。
中山县为孙中山的故乡。1929年2月，国民政府根据中央政治会议决议，确定中山县为模范县，并颁布《
中山县训政实施委员会组织大纲》。10月，正式成立中山县自治筹备处，将全县划分为9个自治区，委任各区自治筹备处主任，同时由各区指导乡、镇设立乡事委员会百余个。
中山县推行乡村自治伊始就顿失人民信仰。一些区筹备处主任为了解决经费问题，呈准县政府征收各种附加费、特别捐。“苛细杂夹，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。虽然有些区筹备处得了这项特别收入，除了应支几个职员的薪俸和开销一些办公费，此外均未能切切实实的做事，致令到自治施行程序所规定的半年完成筹备的自治方案，只成了所谓‘官样文章’”[9]。至1930年3月，中山县撤消自治筹备处，将所有自治工作划归县政府第二科办理。4月，又撤销乡事委员会，成立区公所，并在各乡镇设乡镇公所筹备处265个。中山县的村治没有取得什么良好的成绩，其“离‘自治’两字，尚在百千里之遥”[9]。
定县、中山县在当时均有模范县之誉，其乡村自治的实际办理情况尚且如此，它县更可想见。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上指出，各地地方自治能够达到预期成绩者百不见一，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关，本为民众自身集合之所，以谋本身之福利。而结果乃纯变为下级行政机关，负传达公文及征发之任，于本身之责任，几于渺不相涉，故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。长此以往，不独有背本党训政建国的初衷，实为国家前途莫大的隐患”[10](P24-25)。会议决定对现有自治法规进行实质性修改。
值得注意的是，蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。至1934年10月，中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[11](P263)于是保甲制度迅速在全国大部分省份确立起来。
保甲制度是自治制度的对立物。时人指出：保甲的功 《南京国民政府乡村自治制度述论(第2页)》
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