南京国民政府乡村自治制度述论

用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长甲长推选，但最后选委大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。[12]内政部承认，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触”[11](P263)。为解决保甲与自治之间的矛盾，内政部建议将保甲与自治融为一体，即以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。1936年5月，行政院长蒋介石主持召开全国地方高级行政人员会议，通过了关于融保甲于自治中的地方自治议案。三个月后，中央政治会议据此通过了厘定法规原则，正式决定容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲。
　　1937年7月，立法院通过《保甲条例》，作为《县自治法》的补充。这样，国民政府以立法形式确立了保甲在自治组织中的地位，使保甲获得了所谓“新生命”：“依县自治法，县以下为乡镇一级，并未因施行保甲制度而稍有变更，于办理自治事务，训练民众使用四权，毫不发生影响。在自治未完成前，依照现在事实，甲长由本甲内各户户长公推，保长由本保内各甲甲长公推，至自治已有相当之成绩，人民已受四权使用之训练，保甲长由乡镇区长，召集所属保甲公民推举之，仍与自治法上，以公民为单位之本旨，不相违背。”“是由自治法产生之保甲条例，与在剿匪区内产生之编查保甲户口条例，性质上稍有不同”。[13]
　　30年代初期以来与自治相对立，且已形成取而代之之势的保甲制度，经过立法解释，被融入了所谓自治制度之中。
　　不过，30年代中期国民政府紧锣密鼓地重新起草或修订的以上几种自治法规，均未明令颁行，原来的乡村自治制度体系也未明令废止，遂使制度混杂。这种状况直至1939年才根本改变。
　　1939年9月，国民政府公布了蒋介石提出、中央执行委员会和国防最高委员会审核通过的《县各级组织纲要》。12月，行政院公布《县各级组织纲要实施办法》，规定各省无论敌后与前方，三年内一律完成。这就是以“自治”相标榜的新县制。新县制虽然仍有乡镇自治的规定，但已与原来以行政村为区域，以直接民权为灵魂的乡村自治制度迥异。这主要表现在：
　　第一，以保甲为乡镇内的编制，根本动摇民权制度的基础。保设保办公处、保民大会，甲设户长会议，这些会议均以户为参加单位，封建宗法关系起着纽带作用，这是与民权主义的基础——人权背道而驰的。而保甲制度所规定的各户户长互保连坐，更具有落后性、封建性。因此，将保甲纳于自治组织，使自治制度发生了畸变。
　　第二，扩大自治区域，实行乡镇民代表会制，取消直接民权制度。20年代末确定的乡村自治制度，规定百户以上的村庄地方为乡，其不满百户者，得联合邻村编为一乡；百户以上的街市地方为镇，其不满百户者编入乡。但因地方习惯，或受地势限制，及有其他特殊情形的地方，虽不满百户，也可为乡镇。乡镇均不得超过千户。这就是说，乡镇的规模在100-1000户之间，基本是自然村镇。而新县制的乡镇以10保为原则，不得少于6保，多于15保；每保以10甲为原则，不得少于6甲，多于15甲；每甲以10户为原则，不得少于6户，多于15户。这样，乡镇原则上在600-1500户之间。其实际规模往往要比这大许多。伴随乡镇规模的扩大，乡镇民代表会被乡镇民代表会制度取代。直接民权的制度精神不复存在了。
　　第三，以“管教养卫”代替“自治”的内涵。蒋介石将新县制所规定的地方自治内容归纳为“管教养卫”四个方面，“管”为其根本精神所在。国家对社会加以管理，这是国家的职能，本无可厚非。问题的关键是，怎样管理或以何种方式加以管理。按照对孙中山的地方自治思想，地方自治是民众参政的阶梯，应民自为治，不应官代为治。而在新县制的推行过程中，“管教养卫”的主要工作，都划归乡镇长和保甲长办理。为此，在制度上统一行政区划，实行乡镇区域与民团、教育、征税等区域合一，推行由保长兼任民团团长、民校校长的三位一体体制，并实行三个机构合署办公，使乡镇长、保甲长集军事、教育、行政等权力于一身。这就使原本属于地方自治内容的工作，都纳入了基层政权管制的范围，失掉了自治的意义。[14](P138)新县制的出笼最后宣告了以行政村为单位的乡村自治制度的终结。
　　　　四、几点浅见
　　（一）不容否认，南京国民政府初期存在着一种按照孙中山三民主义原则建构以直接民权为灵魂的乡村自治制度取向，这种取向旋即式微，乡村自治制度被保甲制度取代。这标志着南京国民政府的乡村社会治理理念发生了重要改变，即由对现代自治制度的追求变为对传统行政管理方式的青睐。之所以如此，首要之点在于以蒋介石为首的国民党集团因坚持“剿共”政策而铸成的极端功利主义的政治行为。它所专注的是眼前的一党之私利，而不是真正的人民利益。在1931年和1932年召开的两次全国内政会议上，蒋介石均闭口不谈内政的中心——地方自治，而是大讲“剿共”，要求与会者不要“好高鹜远”，要想办法切实“增加行政效率”。由于他将国家牢牢地绑在了“战车”上，不断地将命令就是一切的军事化管理方式向国家行政管理机体侵

蚀，使集权主义成为国家行政管理的主要趋向。第二次全国内政会议指出：现行地方政制，病在权限分散，责任不明，“补救之方，端在节约机关，集中意志与权力”[15]。1934年，军事委员会委员长南昌行营颁布《剿匪省份裁局设科办法大纲》、《省政府合署办公大纲》，使地方政府的权责不断集中。至抗日战争爆发前夕，首先是适应“剿共”的需要，国民政府实现了国家行政集权化。[16](P961-962)其乡村自治制度的嬗变是与这种行政集权化一脉相承的。乡村基层组织行政化，这是欢声雷动的乡村自治大潮过后，留在沙滩上的东西。
　　（二）需要指出，南京国民政府推行乡村自治也是其消弭中国共产党领导的革命运动的重要举措。1927年国民革命失败后，中国共产党号召人民反对国民党的反革命统治，并深入乡村开展土地革命和武装斗争，对国民党的政治统治构成了巨大威胁。为从根本上扑灭星火燎原般的共产主义运动，南京国民政府除加紧军事“剿共”，努力寻找化共于无的“治本”方法。它企图在不触动乡村封建地主阶级根本利益的前提下，通过乡村民主自治来确立国家的社会基础，确保基层社会稳定，“根除”共产党。对此，时人指出：共产与自治为当今两大思潮，“此后共祸之能否根本消弭，应全视此农村自治之事”，此长彼消，彼长此消，可以推论。[17]由于南京国民政府没有根本解决乡村社会阶级矛盾的勇气，自治制度与实际运作根本相背离，其组织民众巩固政治细胞的工作未获成功。县以下的乡镇始终只有组织的形式而没有组织的实质，乡镇政权被土豪劣绅、腐化落伍势力所操纵和垄断。[18]可以说，南京国民政府成立后，始终没有在广大乡村真正建立起民主自治机制，因而，缺乏坚实的社会基础，这就注定了其短暂的历史命运。
　　（三）中国作为一个农业大国，乡村问题始终是困扰国家政治发展的一个重要问题。在“五四”以后民主政治已经成为时代巨流的时代，南京国民政府的乡村自治制度作为对解决这一问题的全新探索，虽然以失败而告终，但不应就此彻底否定，完全将之视为历史垃圾。毕竟，它所蕴涵的直接民权精神顺应了历史潮流，也给当今的村治建设提供了一份可资借鉴的遗产。它警示世人：在半殖民地半封建的中国，乡村民主自治不可能实现；在经济文化落后的广大乡村，民主自治不可能在朝夕之间实现。乡村自治是一个包括政治、经济、文化在内的系统工程，是一个长期而艰巨的建设过程。我们今天推行村民自治，对此应有清醒的认识，既不可操之过急，揠苗助长，也不可因遇到某些困难和问题而悲观失望，重回国家高度介入乡村社区的传统行政管理体制。以史为鉴，积极而又稳妥地将村民自治引向深入，是建设社会主义民主政治，保证国家长治久安的时代需要。
　　收稿日期：2002-01-30
【参考文献】
　　[1]　荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料：上册[Z].北京：光明日报出版社，1985.
　　[2]　陈旭麓等.孙中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.
　　[3]　山西村政汇编[Z].山西村政处，1929.
　　[4]　尹仲材.地方自治学与村制学之纪元[M].上海：大中书局，1929.
　　[5]　王雪园.萧山东乡自治概况[J].再造，1929,(30).
　　[6]　王赐余

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