南京国民政府乡村自治制度述论
南京国民政府建立后，逐步确立了以行政村为单位的自治制度。这一制度虽然在实践中流于了形式，但其精神是值得肯定的，对当代中国的村民自治制度建设不无借鉴价值。鉴于学术界对之多予忽视，迄今未有专论，本文试加探讨，权当抛砖引玉。
一、政治背景
乡村自治制度作为地方自治制度的组成部分，是南京国民政府出于本身的政治需要而制定的。
众所周知，南京国民政府在腥风血雨中建立后，为树立其政治统治的合法权威，始终以孙中山事业的继承者自居。孙中山遗教被提升为国家的最高根本法，三民主义被称为治国安邦的灵丹妙药。国民党第三次全国代表大会发表宣言说：“全国人民乃至本党自身之一切苦痛经验，皆可归纳一点，即已往一切之苦痛乃在不能确信三民主义，努力实行建设之过。今后之生路，亦即在于努力实施三民主义之建设。”[1](P627)在国民党中央的大力鼓吹下，关于三民主义的研究和宣传迅速成为社会热潮，国民政府也将以“总理遗教”为标识的地方自治作为一项当务之急，推向了政治建设的前沿。
地方自治是孙中山三民主义理论的一项重要内容。按照孙中山的构想，地方自治当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。他说：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[2](P35-36)。孙中山认为，县为中国传统的国家行政管理单位，人民对县有深厚的观念认同，“事之最切于民者，莫如一县以内之事”，从政治与人文环境来说，县比省更适合作自治单位。只有实行县自治才能实现直接民权。
从理论上讲，孙中山的县自治主张无可挑剔，但一经实践便会遇到不少问题。单从人民利益上看，人民最为关心的往往不是县事，而是乡村之事，乡村是天然的人民生活和政治单位。再则，一县范围的直接民权如果不从更小的单位——乡村着手进行，则不可能真正实现。换言之，没有乡村自治作基础，县自治便无从谈起。对此，南京国民政府成立之初政界渐成共识。一些省份纷纷进行乡村自治实践，造成了乡村自治运动的声势。
山西全省推行乡村自治最早。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。他说：“欲实现三民主义，除村政外，无法下手，”“先总理曾评为藉村政以实行三民主义，最为相当，盖有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，阎锡山为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定。（注：详见拙文：《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期。）
山西村制被各地视为乡村自治制度的范例。1927秋，江苏民政厅长钮永建呈文省政府，指出：“民权之训练，民生之培养，皆职厅应负之职责，今欲御繁以简，切实可行，似宜仿办晋省村制，用植始基，而资附丽”[4](P352-353)。于是江苏仿效山西，实行村制。随后，浙江、江西也着手举办。
从制度规定看，江苏、江西两省与山西的村制形态较为相似，但制度精神有了很大不同，具有了鲜明的行政化特征。如两省均未有村民会议的内容，村长副等公职人员自然皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，其村制组织变为了政府的行政末梢机关。浙江的街村委员会也受政府严格的行政监督，其会议决议须经市县政府核准后，方能由街村委员会公告实行。对于街村经费预算，政府也拥有最后裁决权。此外，浙江也没有村民会议的内容，它所确立的只是一种间接民主制度。
除山西、江苏、浙江等省政府外，国民党地方党部在浙江萧山东乡也积极从事乡村自治活动。东乡自治实行乡村两级自治体系，以村自治会为基本组织，受区分部的指导监察，受乡自治会的指挥，乡自治会则受区党部的直接指挥指导。《萧山东乡自治会组织法》规定，村自治组织正式成立后，其权力机关为村民大会，村民大会闭幕后为民众团体代表大会，代表大会闭幕后，为村自治会全体委员会及其执行委员会。乡自治组织完竣后，其权力机关依次为：1)由各村自治村民组成的乡民大会；2)由各村民众团体代表组成的各村代表大会；3)由各村自治会全体委员会选出代表组成的全体委员会；4)由全体委员会互选执行委员3人组成的执行委员会。[5]
综观1927年后的乡村自治实态，虽然各地均揭橥“三民主义”，但其制度形式各异。南京国民政府深感有整合划一的必要。1928年6月，阎锡山乘机向中央政治会议提议，将山西村制推行于全国。7月25日，政治会议复电称：其提案“规划精详，并悉晋省行之，已著成效，良可钦佩。现内政部正草拟县组织法，自应尽量采纳，本日第三五二次政治会议业经议决，交内政部法制局查照办理矣”[6]。9月，国民政府颁布《县组织法》，初步确定了全国统一的乡村自治制度。
二、主要内容
1928年12月，为促进乡村自治等内政工作的全面展开，内政部在南京召开了第一期民政会议。会议审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[7](P77)因此，呈请中央迅即颁布乡村自治法，限令苏皖闽浙赣各省，于一定时间内筹办完竣。
第一期民政会议检讨了乡村自治的意义和运作方式，推动了乡村自治的政治实践。会后，国民政府将《县组织法》酌加修改（主要将村里的称谓改为乡镇），重新颁布。接着，《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等法规陆续出台，从而形成了一个比较完整的乡村自治制度体系。（注：参见徐百齐等编：《中华民国法规大全》，商务印书馆1937年版，“行政，（一）内政部分”。）
（一）自治机关
1.立法机关——乡镇民大会。其职权为：选举及罢免乡镇长及其他职员；制定或修正自治规约；议决单行法规；议决预算决算；议决乡镇公所交议事项；议决所属各闾邻或公民提议事项。会议办法：1)大会以到会公民过半数之同意决定之；2)大会以各该乡长或镇长为主席，但关于乡镇长本身事件，其主席由到会公民推定；3)乡镇民大会由各乡长或镇长召集，每年开会二次，如有特别事件或乡镇公民十分之一以上要求时应召集临时会。临时会关于乡镇长本身事件，应由监察委员会召集之，关于监察委员会本身事件，乡镇长延不召集者，应由各该乡镇超过半数之闾长联名召集。
2.执行机关——乡镇公所。设乡长、镇长一人，副乡长、副镇长一人（500户以上者增设一人）。乡镇公所于现行法令、区自治公约及乡民大会或镇民大会决议交办的范围内，办理下列事项，由乡镇长执行：户口调查及人事登记；土地调查；道路、桥梁、公园及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事项；保卫；国民体育
3.监察机关——乡镇监察委员会。该会由乡镇民大会在选举乡镇长副时，另选监察委员若干名组成，开会时由各委员依当选次序轮充主席。监察委员会得随时调查各该乡镇公所的帐目及款产事宜。乡镇财政收支事务之执行有不当时，监察委员会得随时呈请区公所纠正之。监察委员会纠举乡镇长违法失职情事，得自行召集乡民大会或镇民大会。
4.调解机关——乡镇公所调解委员会。该会由乡镇民大会选举若干人组成（乡镇长副不得被选），办理民事调解及依法撤诉的刑事调解事项。
（二）自治职员
1.资格：乡镇公民年满25岁，有下列资格之一者，得为乡镇长副、乡镇监察委员会的侯选人：1)侯选公务员考试或普通考试高等考试 《南京国民政府乡村自治制度述论》
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一、政治背景
乡村自治制度作为地方自治制度的组成部分，是南京国民政府出于本身的政治需要而制定的。
众所周知，南京国民政府在腥风血雨中建立后，为树立其政治统治的合法权威，始终以孙中山事业的继承者自居。孙中山遗教被提升为国家的最高根本法，三民主义被称为治国安邦的灵丹妙药。国民党第三次全国代表大会发表宣言说：“全国人民乃至本党自身之一切苦痛经验，皆可归纳一点，即已往一切之苦痛乃在不能确信三民主义，努力实行建设之过。今后之生路，亦即在于努力实施三民主义之建设。”[1](P627)在国民党中央的大力鼓吹下，关于三民主义的研究和宣传迅速成为社会热潮，国民政府也将以“总理遗教”为标识的地方自治作为一项当务之急，推向了政治建设的前沿。
地方自治是孙中山三民主义理论的一项重要内容。按照孙中山的构想，地方自治当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。他说：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[2](P35-36)。孙中山认为，县为中国传统的国家行政管理单位，人民对县有深厚的观念认同，“事之最切于民者，莫如一县以内之事”，从政治与人文环境来说，县比省更适合作自治单位。只有实行县自治才能实现直接民权。
从理论上讲，孙中山的县自治主张无可挑剔，但一经实践便会遇到不少问题。单从人民利益上看，人民最为关心的往往不是县事，而是乡村之事，乡村是天然的人民生活和政治单位。再则，一县范围的直接民权如果不从更小的单位——乡村着手进行，则不可能真正实现。换言之，没有乡村自治作基础，县自治便无从谈起。对此，南京国民政府成立之初政界渐成共识。一些省份纷纷进行乡村自治实践，造成了乡村自治运动的声势。
山西全省推行乡村自治最早。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。他说：“欲实现三民主义，除村政外，无法下手，”“先总理曾评为藉村政以实行三民主义，最为相当，盖有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，阎锡山为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定。（注：详见拙文：《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期。）
山西村制被各地视为乡村自治制度的范例。1927秋，江苏民政厅长钮永建呈文省政府，指出：“民权之训练，民生之培养，皆职厅应负之职责，今欲御繁以简，切实可行，似宜仿办晋省村制，用植始基，而资附丽”[4](P352-353)。于是江苏仿效山西，实行村制。随后，浙江、江西也着手举办。
从制度规定看，江苏、江西两省与山西的村制形态较为相似，但制度精神有了很大不同，具有了鲜明的行政化特征。如两省均未有村民会议的内容，村长副等公职人员自然皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，其村制组织变为了政府的行政末梢机关。浙江的街村委员会也受政府严格的行政监督，其会议决议须经市县政府核准后，方能由街村委员会公告实行。对于街村经费预算，政府也拥有最后裁决权。此外，浙江也没有村民会议的内容，它所确立的只是一种间接民主制度。
除山西、江苏、浙江等省政府外，国民党地方党部在浙江萧山东乡也积极从事乡村自治活动。东乡自治实行乡村两级自治体系，以村自治会为基本组织，受区分部的指导监察，受乡自治会的指挥，乡自治会则受区党部的直接指挥指导。《萧山东乡自治会组织法》规定，村自治组织正式成立后，其权力机关为村民大会，村民大会闭幕后为民众团体代表大会，代表大会闭幕后，为村自治会全体委员会及其执行委员会。乡自治组织完竣后，其权力机关依次为：1)由各村自治村民组成的乡民大会；2)由各村民众团体代表组成的各村代表大会；3)由各村自治会全体委员会选出代表组成的全体委员会；4)由全体委员会互选执行委员3人组成的执行委员会。[5]
综观1927年后的乡村自治实态，虽然各地均揭橥“三民主义”，但其制度形式各异。南京国民政府深感有整合划一的必要。1928年6月，阎锡山乘机向中央政治会议提议，将山西村制推行于全国。7月25日，政治会议复电称：其提案“规划精详，并悉晋省行之，已著成效，良可钦佩。现内政部正草拟县组织法，自应尽量采纳，本日第三五二次政治会议业经议决，交内政部法制局查照办理矣”[6]。9月，国民政府颁布《县组织法》，初步确定了全国统一的乡村自治制度。
二、主要内容
1928年12月，为促进乡村自治等内政工作的全面展开，内政部在南京召开了第一期民政会议。会议审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[7](P77)因此，呈请中央迅即颁布乡村自治法，限令苏皖闽浙赣各省，于一定时间内筹办完竣。
第一期民政会议检讨了乡村自治的意义和运作方式，推动了乡村自治的政治实践。会后，国民政府将《县组织法》酌加修改（主要将村里的称谓改为乡镇），重新颁布。接着，《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等法规陆续出台，从而形成了一个比较完整的乡村自治制度体系。（注：参见徐百齐等编：《中华民国法规大全》，商务印书馆1937年版，“行政，（一）内政部分”。）
（一）自治机关
1.立法机关——乡镇民大会。其职权为：选举及罢免乡镇长及其他职员；制定或修正自治规约；议决单行法规；议决预算决算；议决乡镇公所交议事项；议决所属各闾邻或公民提议事项。会议办法：1)大会以到会公民过半数之同意决定之；2)大会以各该乡长或镇长为主席，但关于乡镇长本身事件，其主席由到会公民推定；3)乡镇民大会由各乡长或镇长召集，每年开会二次，如有特别事件或乡镇公民十分之一以上要求时应召集临时会。临时会关于乡镇长本身事件，应由监察委员会召集之，关于监察委员会本身事件，乡镇长延不召集者，应由各该乡镇超过半数之闾长联名召集。
2.执行机关——乡镇公所。设乡长、镇长一人，副乡长、副镇长一人（500户以上者增设一人）。乡镇公所于现行法令、区自治公约及乡民大会或镇民大会决议交办的范围内，办理下列事项，由乡镇长执行：户口调查及人事登记；土地调查；道路、桥梁、公园及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事项；保卫；国民体育
；卫生疗养；水利；森林培植及保护；农工商业改良及保护；粮食储备及调节；垦牧鱼猎保护及取缔；合作社组织及保护；风俗改良；育幼养老济贫救灾等设备事项；公营业事项；自治公约拟定事项；财政收支及公款公产管理；预算决算编造；县政府及区公所委办事项；其他依法赋予该乡镇应办事项。
3.监察机关——乡镇监察委员会。该会由乡镇民大会在选举乡镇长副时，另选监察委员若干名组成，开会时由各委员依当选次序轮充主席。监察委员会得随时调查各该乡镇公所的帐目及款产事宜。乡镇财政收支事务之执行有不当时，监察委员会得随时呈请区公所纠正之。监察委员会纠举乡镇长违法失职情事，得自行召集乡民大会或镇民大会。
4.调解机关——乡镇公所调解委员会。该会由乡镇民大会选举若干人组成（乡镇长副不得被选），办理民事调解及依法撤诉的刑事调解事项。
（二）自治职员
1.资格：乡镇公民年满25岁，有下列资格之一者，得为乡镇长副、乡镇监察委员会的侯选人：1)侯选公务员考试或普通考试高等考试 《南京国民政府乡村自治制度述论》
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