澳大利亚行政法中的程序公平原则
把委托代理人的权利视作程序公平原则的必要组成部分。[45]即使在可能构成刑事起诉的行政程序中，也没有绝对的委托代理人的权利。[46]因此，当事人能否委托代理人很大程度上取决于法律规定。有些法律规定了这种权利，大多数法律则赋
予行政机关很大的自由裁量权，允许行政机关根据案件的具体情况自行决定。行政机关往往根据当事人的生理状况、受教育程度、语言能力等因素，决定是否允许委托代理人。
5.听证职能的委托 通常，听证应当由作出行政决定的机关主持，但由于
行政机关职能繁多，不能要求机关的负责人主持每个听证，所以出现了听证职能的委托。即作出决定的行政机关把听证职能委托给所属机构和人员，由这些机构和人员举行听证会，听取各方意见并将意见汇总报告，由行政机关最终作出决定。这种做法得到法院的支持。[47]
（二）反对偏见规则（The Rule Against Bias)
"正义不只是一种结果，而应当是明显无疑能够看得见的过程。"[48]反对偏见规则正是建立在这种普通法信念基础上的重要规则，它要求作出决定的人与决定本身或被决定影响的人没有利害关系，不存偏见地作出决定。一般来说，偏见有两种情况：第一，实质偏见（actualbias)，即有证据表明决定者确实与决定的结果有利害关系，如某官员作出一项利于某公司的决定，而此人持有该公司的股份，可以认定该决定构成偏见。第二，表面偏见（an
apperance of bias)。这种情况又可分为：合理怀疑的偏见（reasonable suspicion of bias
)和真正可能的偏见（real likelihood of
bias)。[49]所谓合理怀疑指合理地产生于案件当事人或一般公众意识中的怀疑。如果具有公平意识的人合理地认为行政决定者存在偏见，那么就可以说这个决定违反了"反对偏见规则"。[50]所谓真正可能的偏见是指有些事实表明，决定者极有可能作出不公正的决定。如某个参加案件调查的人参与决定程序，或参与原决定的人处理对原决定的申诉，都极有可能作出不公正的决定。由于行政决定毕竟不同于司法程序，不能把所有表面偏见决定都认定为违反程序公平原则，所以反对偏见规则的内容越来越灵活。[51]
除上述两项规则外,程序公平原则还要求行政机关遵守可信证据规则和说明理由规则.所谓可信证据规则是指行政机关必须将其决定建立在符合逻辑的、可信的证据材料基础上，这些证据材料必须能够说明决定所依据的事实结论是真实准确的。[52]说明理由规则是近些年发展起来的一项规则，它要求行政机关作出对个人权益不利的决定时，应当说明理由。虽然它不是普通法上的义务，但被很多立法确认，逐步成为提高行政决定质量，满足公民的公平需求，便于公民起诉的重要途径，受到很多国家的重视。[53]
（三）违反程序公平原则的法律后果
尽管程序公平原则是普通法上的要求，但违反该原则同样会引发一定的法律后果。对此通常有三种看法：第一
种效力，即当事人在决定未被宣告无效之前仍须遵守。[55]
程序公平原则不同于其他实体法规则，法院所关心的是作出决定的程序是否适当，而非依照程序产生的实体决定是否公正，然而，程序公平永远是实体公正的最有力保障。如果程序不公平，即使实体公正，法院也要求行政机关再履行一次程序义务，以达到总体公正的结果。在1985年的一个案件中，布兰纳法官认为听证的价值是不能取代的，即使作出决定的人想方设法排斥相反一方的材料或意见，这些材料或意见仍能对决定者的不当考虑或偏见构成威胁。[56]
四、对中国行政程序立法的启示
虽然澳大利亚没有统一的行政程序法，但其程序原则和标准对我国程序立法仍具有一定的参考价值。至少在以下几个方面有进一步思考的必要：
（一）程序立法的意义和方式
程序立法是近几年来各国行政法的发展趋势，虽然有些国家没有制定统一的程序法，但在部门法中分门别类制定了若干程序规则，与此同时发展了普通法的程序原则，澳大利亚就是其中一例，我国非普通法国家，自无通过法院创立程序规则的必要，完全可以通过立法达到这一目的。
程序立法方式取决于立法机关对行政机关活动的监督范围和行政机关对程序的需求。如果立法机关试图对所有行政活动都加以严密的监督，那么在一部统一的程序法典中规定所有程序要求是不现实的。澳大利亚的经验告诉我们，必须采用分散立法与统一原则相结合的方式。即部门法规定各自适用的程序规则，统一法规定最低或最基本的要求。这样，既可以照顾到行政机关各自的特殊性，又可以保证基本程序得到遵守。
（二）统一行政程序法的适用范围
1.部门法的规定
如果立法机关认为特殊部门的特殊决定不宜于适用统一程序法时，可以在法律中直接规定。如可以规定国防、外交、紧急情况、立法、制定政策等不适用统一程序法。除此之外，所有行政决定均适用行政程序法。当然，统一程序法的内容很多，具体行政部门是否全部适用还取决于权力的性质、行为的阶段、对个人利益的影响程度等因素，不能一概而论。
2.被行政决定影响的权益
某项权益是否受程序法保护，要看该权益的性质。已经取得的合法权利当然受到保护。例如行政处罚、行政强制等决定均应遵守程序法。尚未取得的权利是否也适用程序法应当有所区分。例如，提出一般的许可申请，行政机关可以不适用听证程序，但吊销许可证或更换许可证则需适用。这就是普通法所说的合法期待也受程序公平原则的保护。至于人身权、财产权之外的利益是否适用程序法则有必要进一步研究。
（三）程序立法的基本内容
关于程序立法的基本内容，国内学者已多有论述。[57]根据澳大利亚的经验，行政程序立法应当规定最基本的程序规则和标准。它们包括听证规则、反对偏见规则、说明理由规则和证据规则等。此外还应当规定违反程序要求的法律后果。
1.听证规则
听证的本质是作出不利决定前听取对方意见，因此不能把听证简单归结为口头听证，还应当包括书面等其他形式的听证。听证的范围应当尽可能广泛。无论何种形式的听证，均须履行事先通知义务，告知听证的主要内容和时间、地点，以便当事人作好准备。因为这是最基本的程序保障。此外还须向当事人公开有关材料。至于是否允许当事人委托他人（包括律师）参加听证，是否采用口头听证则由、行政机关依法裁量。行政机关可以在必要时委托所属机构和人员主持听证，但决定仍需行政机关作出。
2.反对偏见规则反对偏见规则是程序公平原则的重要组成部分。具体体现为回避、不得单方面接触、决定者和指控调查者分离等制度。我国行政处罚法已经将职能分离制度规定下来，今后的程序立法有必要将反对偏见规则连同具体制度作出详细规定。当然对一些职能交叉的特殊部门可作例外规定。此外，程序法还应当规定证据规则和说明理由规则。
3.违反程序的法律后果
为了保证程序规则得到切实遵守，可以把行政程序分为强制性程序和指导性程序，违反前者的决定自然无效；违反后者，决定有可能无效。无效并不意味着行政机关不能再作出新的决定，而是要求行政机关从程序上再次考虑对方的意见而已。这样既可以保护当事人的合法权利，也可以保障行政机关依法行使权力，从而达到实体和程序同时公正的最终目的。
*法学博士，中国政法大学法制研究所副研究员。本文系澳大利亚教育部资助的"中国政法大学澳大利亚政治法律研究中心"研究成果的一部分，撰写过程中得到澳大利亚La
Trobe大学法学院高级讲师陈建福博士的热情帮助，在此谨致谢意。
[1]Per Megarry Jin johnv.Rees.[1970]Ch 345,at 399,[1969]2All ER 274at
306.
[2]Erle Cj,Cooper v.Wandsworth Board of works,[1863]14CB[NS]180.
[3]See Dicey,"The Development of Administrative Law in
England"[1915]31 LQR 148.
[4]Ridge v.Baldwin[1964]AC 40.
[5][1967]2QB 617,1 ALL ER 226.
[6]See Foulkes,Adminiserative Law,7ed Butterworths 1990,p.267.
[7]Schmidt v. secretory of State for Home Affairs,[1969]2ch
149,[1969]1 ALL ER 904.
[8]See Foulkes,Supra Note at p.268.
[9]Wiseman v.Borncman[1971]1971AC297,309per lord
Morris.[1981]AC75,[1980]2ALL ER.
[10]Peter C 《澳大利亚行政法中的程序公平原则(第3页)》
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予行政机关很大的自由裁量权，允许行政机关根据案件的具体情况自行决定。行政机关往往根据当事人的生理状况、受教育程度、语言能力等因素，决定是否允许委托代理人。
5.听证职能的委托 通常，听证应当由作出行政决定的机关主持，但由于
行政机关职能繁多，不能要求机关的负责人主持每个听证，所以出现了听证职能的委托。即作出决定的行政机关把听证职能委托给所属机构和人员，由这些机构和人员举行听证会，听取各方意见并将意见汇总报告，由行政机关最终作出决定。这种做法得到法院的支持。[47]
（二）反对偏见规则（The Rule Against Bias)
"正义不只是一种结果，而应当是明显无疑能够看得见的过程。"[48]反对偏见规则正是建立在这种普通法信念基础上的重要规则，它要求作出决定的人与决定本身或被决定影响的人没有利害关系，不存偏见地作出决定。一般来说，偏见有两种情况：第一，实质偏见（actualbias)，即有证据表明决定者确实与决定的结果有利害关系，如某官员作出一项利于某公司的决定，而此人持有该公司的股份，可以认定该决定构成偏见。第二，表面偏见（an
apperance of bias)。这种情况又可分为：合理怀疑的偏见（reasonable suspicion of bias
)和真正可能的偏见（real likelihood of
bias)。[49]所谓合理怀疑指合理地产生于案件当事人或一般公众意识中的怀疑。如果具有公平意识的人合理地认为行政决定者存在偏见，那么就可以说这个决定违反了"反对偏见规则"。[50]所谓真正可能的偏见是指有些事实表明，决定者极有可能作出不公正的决定。如某个参加案件调查的人参与决定程序，或参与原决定的人处理对原决定的申诉，都极有可能作出不公正的决定。由于行政决定毕竟不同于司法程序，不能把所有表面偏见决定都认定为违反程序公平原则，所以反对偏见规则的内容越来越灵活。[51]
除上述两项规则外,程序公平原则还要求行政机关遵守可信证据规则和说明理由规则.所谓可信证据规则是指行政机关必须将其决定建立在符合逻辑的、可信的证据材料基础上，这些证据材料必须能够说明决定所依据的事实结论是真实准确的。[52]说明理由规则是近些年发展起来的一项规则，它要求行政机关作出对个人权益不利的决定时，应当说明理由。虽然它不是普通法上的义务，但被很多立法确认，逐步成为提高行政决定质量，满足公民的公平需求，便于公民起诉的重要途径，受到很多国家的重视。[53]
（三）违反程序公平原则的法律后果
尽管程序公平原则是普通法上的要求，但违反该原则同样会引发一定的法律后果。对此通常有三种看法：第一
种观点把程序公平原则视为强制性要求，一旦违反导致行政决定无效；第二种观点认为，程序违法不同于实体违法，除非提供了公平程序后产生的决定与原来的决定不一样，否则，不能以程序违法为由宣告决定无效；第三种观点折衷了以上两种看法，认为程序违法影响行政决定的正确性时，才认定该决定无效。[54]程序违法引起的决定无效不同于决定的的撤销，该决定被法院宣告无效之前仍然具有某
种效力，即当事人在决定未被宣告无效之前仍须遵守。[55]
程序公平原则不同于其他实体法规则，法院所关心的是作出决定的程序是否适当，而非依照程序产生的实体决定是否公正，然而，程序公平永远是实体公正的最有力保障。如果程序不公平，即使实体公正，法院也要求行政机关再履行一次程序义务，以达到总体公正的结果。在1985年的一个案件中，布兰纳法官认为听证的价值是不能取代的，即使作出决定的人想方设法排斥相反一方的材料或意见，这些材料或意见仍能对决定者的不当考虑或偏见构成威胁。[56]
四、对中国行政程序立法的启示
虽然澳大利亚没有统一的行政程序法，但其程序原则和标准对我国程序立法仍具有一定的参考价值。至少在以下几个方面有进一步思考的必要：
（一）程序立法的意义和方式
程序立法是近几年来各国行政法的发展趋势，虽然有些国家没有制定统一的程序法，但在部门法中分门别类制定了若干程序规则，与此同时发展了普通法的程序原则，澳大利亚就是其中一例，我国非普通法国家，自无通过法院创立程序规则的必要，完全可以通过立法达到这一目的。
程序立法方式取决于立法机关对行政机关活动的监督范围和行政机关对程序的需求。如果立法机关试图对所有行政活动都加以严密的监督，那么在一部统一的程序法典中规定所有程序要求是不现实的。澳大利亚的经验告诉我们，必须采用分散立法与统一原则相结合的方式。即部门法规定各自适用的程序规则，统一法规定最低或最基本的要求。这样，既可以照顾到行政机关各自的特殊性，又可以保证基本程序得到遵守。
（二）统一行政程序法的适用范围
1.部门法的规定
如果立法机关认为特殊部门的特殊决定不宜于适用统一程序法时，可以在法律中直接规定。如可以规定国防、外交、紧急情况、立法、制定政策等不适用统一程序法。除此之外，所有行政决定均适用行政程序法。当然，统一程序法的内容很多，具体行政部门是否全部适用还取决于权力的性质、行为的阶段、对个人利益的影响程度等因素，不能一概而论。
2.被行政决定影响的权益
某项权益是否受程序法保护，要看该权益的性质。已经取得的合法权利当然受到保护。例如行政处罚、行政强制等决定均应遵守程序法。尚未取得的权利是否也适用程序法应当有所区分。例如，提出一般的许可申请，行政机关可以不适用听证程序，但吊销许可证或更换许可证则需适用。这就是普通法所说的合法期待也受程序公平原则的保护。至于人身权、财产权之外的利益是否适用程序法则有必要进一步研究。
（三）程序立法的基本内容
关于程序立法的基本内容，国内学者已多有论述。[57]根据澳大利亚的经验，行政程序立法应当规定最基本的程序规则和标准。它们包括听证规则、反对偏见规则、说明理由规则和证据规则等。此外还应当规定违反程序要求的法律后果。
1.听证规则
听证的本质是作出不利决定前听取对方意见，因此不能把听证简单归结为口头听证，还应当包括书面等其他形式的听证。听证的范围应当尽可能广泛。无论何种形式的听证，均须履行事先通知义务，告知听证的主要内容和时间、地点，以便当事人作好准备。因为这是最基本的程序保障。此外还须向当事人公开有关材料。至于是否允许当事人委托他人（包括律师）参加听证，是否采用口头听证则由、行政机关依法裁量。行政机关可以在必要时委托所属机构和人员主持听证，但决定仍需行政机关作出。
2.反对偏见规则反对偏见规则是程序公平原则的重要组成部分。具体体现为回避、不得单方面接触、决定者和指控调查者分离等制度。我国行政处罚法已经将职能分离制度规定下来，今后的程序立法有必要将反对偏见规则连同具体制度作出详细规定。当然对一些职能交叉的特殊部门可作例外规定。此外，程序法还应当规定证据规则和说明理由规则。
3.违反程序的法律后果
为了保证程序规则得到切实遵守，可以把行政程序分为强制性程序和指导性程序，违反前者的决定自然无效；违反后者，决定有可能无效。无效并不意味着行政机关不能再作出新的决定，而是要求行政机关从程序上再次考虑对方的意见而已。这样既可以保护当事人的合法权利，也可以保障行政机关依法行使权力，从而达到实体和程序同时公正的最终目的。
*法学博士，中国政法大学法制研究所副研究员。本文系澳大利亚教育部资助的"中国政法大学澳大利亚政治法律研究中心"研究成果的一部分，撰写过程中得到澳大利亚La
Trobe大学法学院高级讲师陈建福博士的热情帮助，在此谨致谢意。
[1]Per Megarry Jin johnv.Rees.[1970]Ch 345,at 399,[1969]2All ER 274at
306.
[2]Erle Cj,Cooper v.Wandsworth Board of works,[1863]14CB[NS]180.
[3]See Dicey,"The Development of Administrative Law in
England"[1915]31 LQR 148.
[4]Ridge v.Baldwin[1964]AC 40.
[5][1967]2QB 617,1 ALL ER 226.
[6]See Foulkes,Adminiserative Law,7ed Butterworths 1990,p.267.
[7]Schmidt v. secretory of State for Home Affairs,[1969]2ch
149,[1969]1 ALL ER 904.
[8]See Foulkes,Supra Note at p.268.
[9]Wiseman v.Borncman[1971]1971AC297,309per lord
Morris.[1981]AC75,[1980]2ALL ER.
[10]Peter C 《澳大利亚行政法中的程序公平原则(第3页)》
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