国有企业职代会改革刍议
我们认为职代会的完善可采取下述措施：第一，拓宽职代会对生产经营领域的参与，增加职代会对企业合并、分立、组织形式变更及破产等重大生产经营决策的参与；第二，增加职代会的参与力度，可以考虑赋予职代会某些重大生产经营决策的审议决定权，增加职工对厂长的擅权行为的制约能力。该制约模式为：厂长提出的决策方案交职代会审议，职代会与厂长意见分歧时，厂长依职代会意见修改或交国有资产代表裁决，由国有资产代表行使终局裁决权。当然，职代会可行使审议决定权的事宜不可太多太细，否则易生厂长工作被动和决策效率低下之弊端，范围仅限于上述重大生产经营事项。
（二）职代会的监督权
在公司制中，股东会、董事会、监事会互相制约，形成一套相互制衡又高效率的运行机制。国有企业既有来自企业外部的上级主管部门的监督，也有来自于企业内部职代会的监督，还有专司监督之职的企业中国共产党基层党组织。于外部监督而言，由于国有企业所有者的代表为各行政机关，但行政机关为数众多，是中央，还是各省、市政府？哪一个部门代表呢？实务中这个问题常被提出，这就是产权不明晰。即使产权代表明了，但该代表非收益者，往往与企业之间缺少切身利益关系，无切身利益的驱动为其履行职责的惰性提供了土壤。而专司监督之责的企业中国共产党基层党组织，也仅是“对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”（注：《全民所有制工业企业法（试行）》第8条），至于党组织通过何种程序，可采取何种措施进行监督，《企业法》只字未提，如此缺乏具体操作性的规范使企业党组织的监督走向了两个极端：一是无法监督；二是在企业中形成两个中心（厂长与书记），解决两个中心的结果是厂长兼任书记，生产经营决策和指挥机关与监督机关合二为一，丧失了监督的作用。《企业法》虽也对职代会的监督作了规定，但是也仅在于职代会对厂长等企业领导的评议，该评议权同样缺乏操作性。可见来自企业外部的监督无法与所有者的监督相匹敌，来自企业内部的监督力量微弱，厂长在许多领域内可以拥权自重，甚至有“厂长负责制成了厂长所有制”之说，厂长厂外设厂，帐外设帐，国有企业可以是微，甚至一天天亏损下去，个人的荷包却一天天胀起来，按劳分配成了按“胆”分配，加强对厂长的监督应成为国有企业的当务之急。
职代会是国有企业中独立于厂长的职工代表机构，由职代会承担监督者的职能是必要的也是可行的。如上所述，国有企业是一个体现多重利益的经济实体，职工扮演的所有者、生产者的多重角色使其能负监督之责，职工与企业之间的切身利益关系使其愿负监督之责。在职代会监督权力的设计上，鉴于厂长地位显赫，个人专权，必须给予职代会较大的监督权力，才能与厂长负责制制衡，收到监督之实效。职代会的监督措施：一为前文所述，给予职工重大生产经营决策权，实现事前监督。二可赋予职代会财务上的监督权。这是一种事后监督权力，旨在了解、核算企业的真实财务状况，防止企业财产流失，在一定程度上克服“富了和尚穷了庙”的弊端。三是赋予职代会对厂长的弹劾权，在厂长对企业或职工有重大违法行为或有严重损害企业利益的行为时，职代会可以向国有资产代表者请求罢免厂长，国有资产代表机构应当受理。当然对于弹劾权的行使范围，法律应当作出列举性的规定，以防权力的滥用。
（三）职代会制度的立法技术
从立法技术角度看，法律规范必须具有两个要素：行为模式及法律后果。行为模式规定了主体的权利和义务，而法律后果则是主体履行义务的奖励和违反义务的制裁。尽管法律本身的强制性和权威性为法律规范的行为模式提供了前提和条件，但行为模式的实现却还要取决于违反法律规范的行为应承担什么样的法律责任，以及可资解决的途径。而《企业法》中厂长对职代会所负的无约束力的义务条款，如职代会对厂长提出的重要规章制度方案行使否决权，厂长对此置之不理，将该方案公布实施，职代会对此无能为力；厂长违反法律规定，封锁重大生产经营决策信息，厂长应负何种法律责任？以何种途径追究？《企业法》仅在第62条涉及职工权益的保护：“企业领导干部滥用职权，侵犯职工合法权益，情节严重的，由政府主管部门给予行政处分，滥用职权，假公济私，对职工实行报复陷害的，依刑法追究刑事责任”。该条只对职工合法权益受侵害时给予保护，但却没有给予职工合法民主管理和监督权力受侵害时提供保护，而且该条的保护具有浓厚的行政色彩
。为保护职代会履行民主管理和监督的职能，必须明确规定厂长侵犯职代会职权时，职代会的直接司法救济途径和措施，厂长本人相应承担的法律责任，以保障职代会职权的落实，使职代会成为实实在在的职工参与民主管理和监督的机构。
李伯侨 林碧艳
《国有企业职代会改革刍议(第3页)》
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