香港的政府——赴港考察记之三

一样。但是，香港公务员并不因此钻法律的空子，或者以法律的不完善为借口拒绝执法。香港政府的执法有几个特点：
一是法律给行政人员的自由裁员权很有限或者完全是刚性的。如法例规定“乱弄垃圾罚款1500港元”就根本没有弹性。
二是行政处罚措施较少或者没有强制执法权，所有的权力都集中到法院。例如消防局工作人员对于违反消防法例的居民的处理程序是这样的：首先提出口头警告，口头警告不听再给予书面警告，如果再不听将发出律师函，再不听将提出“检控”，提交律政司的官员（由派驻地区的区域裁判所）审查后，认为需要就向法院提出起诉，由法院最后判决。再如，环境署行政人员对乱丢垃圾的当事人则是直接开出罚单，如果当事人拒不“交款”，环境署再提出“检控”。“检控”制度是香港执法的一个特色，确保行政执法的公正。我们内陆政府官员可能会担心效率的问题，其实在香港不存在这个问题，因为据消防局、环境署的官员介绍，一旦发出要“检控”的警告，市民一般就立即整改或交款了。香港更不存在不执行法院判决的问题。不执行法院判决将会被投入监狱。
三是法律都能得到有效的执行。一个原因在于公职人员的认真执法。再一个原因是法律对私人利益与执法权之间作了一个恰当的界定，比如你私人住宅内有蚊蝇，执法人员有怀疑即可进去检查，法律给执法人员予以授权。还有一个原因是法律的严肃性和惩罚性，如上述罚款问题，执法人员不会因为一个市民比较贫穷交不起1500元罚款而减免，如果抗拒法律将会最后被法庭判罪入狱。抗拒法律的后果非常严重。法院在做出判决时不会考虑法律以外的东西，比如犯罪率将因此大幅上升，或者监狱因此放不下这么多犯人等问题。四是执法人员的素质非常高，他们对法律精神、法律目的的理解比较透彻到位。当然，廉洁更不成问题，以权谋私的情形或者贪赃枉法的情形就更不存在。比如，劳工处官员在给我们介绍他们的具体工作前，首先介绍了“抱负”和“使命”。我们理解这相当于我们的立法精神和部门宗旨，这一点就体现了他们的意识。另外，香港公务员的薪水特别高，实行的是高薪养廉制度，吸引了社会上最优秀的人员进入到政府工作，一般的大学毕业能进入公务员是比较难的，并且他们的职业教育非常到位，而不是像我们内地以泛化的政治教育替代职业教育。这方面，我将在“香港的公务员制度”中详加介绍。
四是政府的政策是一贯的，不存在特权或“特区”。在香港，法律对每一个人是平等的，对不同的人是同样的执法，每一个市民都享受同样的国民待遇。比如，香港市民一个身份证就可以在全港通行、居住，不像内地你是上海人到北京要另外办暂住证，不办的话虽然现在进步了不会像孙志刚一样被打死，但仍有很多不便。再如，对某些特殊群体，如残疾人、刑释解教人员等也没有什么就业优惠政策；尽管香港的就业压力很大，但对于安排失业人员的企业没有税收优惠。政府严格执行法律，对所有的人群一视同仁，不存在经常“变通”法律的情形。这样，保持了法律和政策的一贯，保持了整个社会的公平。而我们大陆每个地方或每个部门都在“变通”法律和政策，在官员手里，法律和政策是一只软糖，愿意捏成什么样就捏成什么样，严重破坏了法律的准确性和可预期性。我们在对部分特殊人群采取优惠政策时，美其名曰“特事特办”，好像这部分人获得了公平，殊不知这种不遵守法制的情况，不仅破坏了法律的严肃性，而且对不能享受优惠的人群来讲是更大面积的不公正。当然，我们的法律制定本身有问题，特别是所有的税法都是高税负，这些制定税法的人真无知还是假不知税负的高低与经济增长是成反比的。地方政府为了发展经济，就各种招商引资的方式给企业返还税收，等于是降低了税负。这种情况造成的危害特别大，一方面各地税收优惠政策的比拼，导致企业的不正常流动和不安全感以及对政府官员的贿赂；另一方面也是最严重的是导致法律没有“品牌”，政府没有“信用”，就如同一个品牌一样，本来不值那么高的价钱却定价那么高，出售的时候卖不出去就拼命打折，让人觉得你的牌子是一个“滥牌子”。这样也给权力寻租提供了很大的机会，并且给所谓的“偷税漏税”提供了制度性温床，危害极大。
四、香港政府对部门工作的评价
这个问题是与对公务员的考核结合在一起的，可能在“香港的公务员制度”谈的考核问题会比较合适，但此处侧重于对整个职能部门工作的评价，侧重于考评的指导思路，更宏观一些，与公务员考核会有些不同。我这里谈“评价”，但并不是以专业的眼光考察，而是凭访问时的一些零星提问及一些观感。与其说是政府对职能部门工作的评价，倒不如说是社会大众对职能部门工作的评价，这些职能部门的工作压力并不都是来自上级领导，反而绝大多数来自于社会大众，并且首长的评价在部分上也来自于社会大众。这与内地政府部门工作评价完全来自同级政府领导和上级主管部门不同。我想，从以下几个方面来论述香港评价标准与内地的不同思路。
一是除了政治官员（问责制官员），特首并不能免去某个局或处的长官，并且在专业领域，特首或者非本领

域上司并不能指挥他们。道理很简单，虽然你是上级领导，但在该领域你并不是专长。他们的制度就不允许外行领导内行。比如说发生火灾，除了消防处的指挥救火官员，其他领导（如司长或特首）亲临现场，用他们消防局人员的话说要“移动首长”，他们这样做一方面有保护领导人身安全的意图，但更主要的是怕领导瞎指挥，因为你在这方面是外行，很可能会处置不当。这种任职上的保障，使他们能专心担任本领域的工作，按规律的处理本部门的工作。内地的评价则是完全不同的，领导的评价是悬在每个人头上的剑，领导的感观或者是喜好决定你的命运。特别是近几年特别要求“行政首长负责制”，一旦某个地区发生重大火灾或其他重在事故，特别要求行政首长在第一时间赶到现场。其实行政首长在现场除了说明“领导重视”并不能起到什么实质作用 ，但是在现场就能免责，不在现场就可能会受到上级的处分（严重时可能会撤职）。在香港就没听说过这么可笑的事。
二是政府对职能部门或下级部门的评价不用数字或指标来考核，“负面”的结果并不影响对工作的评价。比如，我们问香港劳工处官员，“政府以失业率或就业率考核你们的工作吗？”他们的回答是否定的。而内地则是重要的考核指标，就业指标压得劳动行政部门喘不过气，而且几乎每个部门都有考核指标，不管这个指标该不该由这个部门来承担。再比如，食品署官员在介绍小贩情况时，介绍无证小贩现在仍然有3400多个，我问他们这种统计对他们的工作会不会带来负面评价，他们的回答也是否定的。但在内地这样的统计决不会有，或者不会报给“外人”或者领导看，他们只会统计取缔了多少无证小贩。用“指标”考核工作有很多不合理之处，比如说一个地区打击犯罪数是多了说明治安好，还是少了说明治安情况好呢？这是很难用一个数字来评价的。“指标”考核一方面说明我们评价的简单化、对下级的不信任，另一方面在指标的重压下，逼迫下级报假数字、只报成绩方面的数字，因为报负面数字则认为你工作没做好，从而导致“报喜不报忧”，这两方面的危害非常非常的大。究其实质，香港的政府对职能部门或下级部门的评价是看过程，我们则是只顾结果。
三是政府工作不追求绝对化、全覆盖。香港政府职能部做工作的方式是能做多少就做多少，并不强求，也不强制下级、强制市民。他们的数据只是大致的情况，不要求绝对准确，在统计上比较宽松。他们的机构并不要求每个地区都有，实现全覆盖。这与他们充分尊重人权、不干涉市民社会的传统有关。比如劳工处的“展翅计划”是给未就业的青少年提供的一种培训，但是他们并未一层一层地推行到每个社区 ，而是只是作一下宣传，青少年主动来报名，他们则进行培训，能做到什么程度就做到什么程度，并不追求全覆盖，也未提出“让每一个未就业的青少年都受到培训”等类似的口号。其他方面的工作也都是如此。因为在香港根本没覆盖到每一个社区的网络，政府机构与市民保持一定的距离。比如劳工处仅在全市设11个就业中心，是不可能深入到每一个角落的。并且他们的很多项工作面对居民，但并不强迫或所谓的“动员”居民去参加他们组织的计划或活动。而内地政府一方面强调实事求是，强调科学；另一方面却要求绝对化，不尊重客观规律。上级政府常常给下级政府（包括职能部门）定出客观上实现不了的指标或要求，监督却是无效率的，就导致下级政府及职能部门，而上级并不能发现或者根本不去发现或者发现了也假装不知道，导致政府管理信息的失实，严重的危害甚至是灾难性的。
五、对政府的监督
西方法谚：“绝对的权力导致绝对腐败。” 一个不受到监督的政府及其公职人员，是不可能避免腐败甚至腐朽的。香港的政府廉洁是有名的，我们在考察中也切实感到了这一点。香港政府的廉洁除了它的良好的“高薪养廉”制度以及公务员文化素质、职业操守比较良好外，主要是社会对政府的监督非常广泛而自由。否则，再高的“薪”也养不出“廉”，这也是内地很多人反对公务员加薪的主要理由。香港对政府职能部门及公职人员的监督，一方面是政府内部的监督，包括领导及上级部门的监督、公务员管理部门监督以及著名的廉政公署的监督，另一方面则是来自政府外部的监督，包括议会的监督、司法的监督、媒体的监督、社会大众的监督。由于内部监督的有效性依赖于外部监督的有效性 ，所以本文侧重于论述香港政府受到的外部监督。
一是议会的监督。香港立法会特区的立法机关，在地区有18个区议会。立法会对政府的监督体现在几点：（1）制定、修改法律。由于香港是法治社会，对于立法会制定的法律，政府职能都能认真执行。这是议会通过立法来规制政府及其职能机构。而内地人大通过的法律法规并不能得到政府职能部门的良好执行。（2）控制公共开支。在香港，政府掌握钱袋，

《香港的政府——赴港考察记之三(第2页)》