论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制

序参与，行政事务由政府单方面的责任变成了政府和人民共同的事业，社会将由此变得更加和谐，政府和人民的关系将更加密切。
行政程序需要靠法律的形式，将行政程序变为行政程序法律，才能使行政程序对行政行为有约束力。只有同当事人权益和行政效率有关的重大行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律是国家制定并认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法律的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。所以，制定行政程序法，完善行政程序法制建设，让行政程序充分发挥自己的价值，是依法治国的时代要求，是建设社会主义政治文明的现实需要。
（二）行政程序在控制行政处罚自由裁量权中的价值
行政处罚自由裁量权是重要的行政权力，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和任意裁量。” 这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，主要表现在：
1.行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以成为预防行政主体滥用程序的壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2.行政程序是公正与效率的平衡机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公正、公平的保障，“公平理念使行政主体及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相

对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。” 从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
3.行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权运作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、质量技术监督行政处罚程序立法现状及存在的主要问题
在质量技术监督行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《技术监督行政案件办理程序的规定》、《技术监督行政案件现场处罚规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
（一）现行的技术监督行政程序为技术监督部门自定，没有人大机关规定的程序
在现有的技术监督行政程序法律规则中，没有全国人大及其常委会通过法律规定的行政程序，均是由技术监督机关自行设定的。由行政机关自己设定行政程序必然导致以下后果：其一，行政程序中约束行政机关的规则很少；其二，行政程序法为行政相对方设定的程序繁琐、重叠；其三，行政程序之间容易产生不协调、不一致的现象；其四，行政程序的透明度低；其五，在时效问题上，对相对方要求很严，而对行政机关的限制很少。
（二）行政程序制度和规则中体现民主精神的内容不多
技术监督行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还相当少。比如，听证制度目前还只适用于重大的行政处罚等有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。
（三）关于告知程序的方式、时间未作规定
《技术监督行政案件办理程序的规定》第24条规定：“案件审理组织经集体审议后，提出案件处理意见。案件审理组织应当将处理意见告知行政相对人，说明作出处理意见的事实、理由及依据，并告知行政相对人依法享有的权利。”在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。对告知的时间未作规定，执法机关可自由决定告知时间，不利于保护行政相对人的合法权利。
（四）关于行政案件调查结束后，承办人员提交审理的期限未作规定
《技术监督行政案件办理程序的规定》第22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料，提交技术监督行政部门审理。”但是，对承办人员提交行政部门审理的时间没有规定，这种无期限限制的规定是不合理的。
（五）关于听证程序的规定不完善
没有关于听证记录排斥原则的规定。《技术监督行政案件听证工作规则》第十八条规定：“听证结束后，审委会办公室应当将《听证笔录》和案件有关材料一并提交案件审理委员会主任委员、副主任委员，按照《技术监督行政案件审理工作规则》进行审议。”该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定，而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。
（六）行政程序刚性不强，缺乏应有的权威性
规定行政程序主要是为了控制行政权力。由于行政权是一种极有扩张性、侵略性、并且很难控制的权力，因此，要想利用行政程序去有效地控制它，就必须使行政程序具有较强的刚性和权威性。具体地说，要使行政程序具有不容违反、不容随意变更的强制性的法律效力。如果行政行为违反了法定程序，就应使它无条件地归于无效，并且应当根据情况追究有关行政主体的法律责任。我国行政程序法存在的一个明显缺陷就是强制性不够，行政程序法律规范普遍缺乏应用的权威性。在这种情况下，法律所规定的行政程序更多的只是一种摆设，难以有效发挥控制行政权、保护相对人权益的作用。
五、完善质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序法律机制
到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但建国以来，尤其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定首先体现在宪法上。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事物。”这一规定是行政程序法律参与原则的宪法依据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法依据。宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定为行政程序法律的效率原则提供了宪法依据。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为建立行政程序的听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参与原则和复审原则的宪法依据。1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进

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