论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制

了理论与实务界对行政程序法的关注。
对我国法律、法规中关于行政程序法律的规定进行分析，可以看出，1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序的法律、法规。如1990年10月起施行的《行政诉讼法》，1991年1月起施行的《行政复议条例》（后为1999年10月起施行的《行政复议法》所取代）；1995

年1月起施行的《国家赔偿法》中的行政赔偿部分；1996年10月起施行的《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步，但仍存在许多不足。
为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序机制，应完善下列制度：
（一）信息公开制度
信息公开又称信息自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制，这是行政公开原则的重要体现和必要保障。美国约翰逊总统在1996年7月4日签署情报自由法时发表的声明中指出：“这个源于我们所信仰的一个重要原则，在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好的运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益。”信息公开制度有利于防止腐败，它具有将政府置于公众监督之下的重要制度保障，它是防止和纠正不正之风的灵丹妙药。我国的法律法规尚无对信息公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。
信息公开制度公开了行政主体据以作出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。
（二）告知制度
告知制度要求了行政主体告知信息的义务。它是行政机关在作出影响行政相对人权利和义务的决定之前或之后，将有关事项通知或告诉行政相对人的制度。其基本内涵是：行政机关采取行政措施必须向行政相对人说明事实上或法律上的以及行使自由裁量权的理由；行政机关如驳回当事人申请的行为或限制公民权利及自由范围的行为时，均应详附理由；行政机关应给予当事人获取调查证据的结果及表示意见的机会；行政机关应特地告知所有利害关系人并且在作出允许当事人申诉的决定时，必须告知当事人可以申诉及申诉的方法；此制度有利于增强行政主体自身的自控自律功能，克服恣意擅断。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。
（三）表明身份制度
表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，是表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，防止他超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基础。
（四）行政教示制度
行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体没有履行该项义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。行政教示制度的具体内容至少应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几个方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种灵活的程序行为，口头或书面的方式都可完成。但具体选择哪一种方式，要结合当时的主客观情况，作出最有利于相对人、最能达到教示目的选择。教示的时间，可以根据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进行。
（五）行政行为说明理由制度
行政行为说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在作出行政处罚决定时，应向相对人说明行为的合法性和合理性的理由。前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的具体内容至少应包括：适用范围，说明理由的时间、方式、内容、质量要求，说明理由之瑕疵及其后果等几个方面的内容。
行政行为说明理由制度要求行政主体在作出对相对人行政处罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。
（六）听证制度
听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。
（七）时效制度
时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。
（八）质量技术监督机构内部监督制度
除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能因为行政不当不属于违法就不予追究。规范质量技术监督行政处罚自由裁量权，同时要靠行政机关内部操作来解决。质量技术监督机构可在内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的一些因素以及这些因素的具体标准。《行政处罚法》第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，质量技术监督机构可根据上述基本因素、各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政处罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；质量技术监督机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。
此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的滥用起着一定程度的控制作用。
上述各种制度将从不同的角度、在不同的环节上对控制质量技术监督行政处罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，控制质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应互相配合，方能达到有效控制之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用

，从而增强行政主体的自律意识，正确行使行政处罚自由裁量权。
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《论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制(第4页)》