论司法独立

矛盾，维护社会秩序和稳定。
法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃
至立法权力的“宪法裁决人”。[12] 司法真正独立能够缓解诸多矛
盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求
的效果背道而驰,南辕北辙。在司法不独立的情况下,当事人只要不服
法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人
向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时
获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手
段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获
胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和
更有毅力的一方。[13] 这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激
化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法
院 四个判决 八年官司 一张白纸” [14] 的事例也将比比皆是,
法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人
们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动
荡不安可想而知。只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威，
法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最
后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这
就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。
（三）司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，
以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认
的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一
个重要因素。” [15] 在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的
人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的
审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量
少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法
一个综合的理想要求。司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了
许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了
诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。显然，愈接
近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独
立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。
在司法改革的各个环节当中,司法独立处于核心地位,犹如文章的中心
思想,文章的各个部分不能偏离中心思想, 同样，司法改革的各项措
施都与司法独立存在着千丝万缕的内在联系, 都围绕并体现着司法独
立的精神。可以说，司法独立是真正实现依法治国的前提和基础。在
中国这样一个缺乏司法独立的历史传统并十分看重“关系”的国度,
司法独立显得尤为重要。当打官司被戏称为“打关系”，我们在付之
一笑的同时，更应该挖掘这种不合理、不合法现象的制度根源。权大
于法，以权压法的事例也并不鲜见，这些绝不是文明的法治社会所可
以容忍的。
党和国家早已敏锐地认识到司法独立的重要价值和深远意义,鉴于我
国保障司法独立的制度尚不健全,党的十五大报告确立了依法治国,推
进司法改革,建立健全司法独立制度的宏伟目标。实现依法治国方略,
司法改革是重点环节,不仅要改造和建立健全相关制度,而且要引导包
括司法人员在内的广大公民树立正确的法律理念。虽然制度的改良不
能一蹴而就,但相对于意识形态的变迁而言,毕竟容易得多,况且制度
的建立必然有利于与之相适应的思想的推广和普及。

三 司法独立的制度构建与设想
司法活动对于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院
实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。“行政部门不仅具
有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财
政，而且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，
有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故
可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其
判断亦需要借助于行政部门的力量。” [16] 司法部门的弱小必然招
致其他部门的侵犯,威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。正
如德国法学家沃尔夫甘·许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官
的独立,在任何时代都是一个问题。” [17] 如果不具备切实可行、
坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自
保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片
混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”
的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为
重要。
（一）改革法院设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的地
方化，克服地方保护主义。众所皆知，由于司法机关的组织体系、人
事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立
的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应
的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升
级，使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领
导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职
权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。司法人
员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离；要
么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地！要消除这些弊
病，根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。章武生，吴泽勇
两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案，认为全国各
级法院可以这样设置：
1.最高法院的改革着重于以下三点：第一，借鉴外国经验，对向最
高法院上诉的案件进行限

制；第二，最高法院审理上诉案件不作事实
审只作法律审；第三，取消最高法院对具体案件的批复。2.高级法院
的改革，一是严格控制受理一审案件的数量，使其主要精力放在上诉
案件的审理上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置
模式，按照经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出
发，重新划分，全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法
院。高级法院之下可设两个左右分院，这样现有的高级法院机构实际
上可以得到保留，又可以排除地方保护主义的影响。3.中级法院的改
革，应当作为普通案件的初审法院来设置，并应当精简数量，但可设
派出机构。4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构，但
以简易庭和简易程序为主；法律规定范围的简易小额案件由简易庭适
用简易程序审理，超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普
通庭起诉，也可以选择向中级法院起诉。5，对于人民法庭，应当是
基层法院的派出机构，其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,
指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。[18] 这种构想能在很大
程度上克服司法权的地方化影响，具有极大的参考作用，在改革法院
体制时可以在此基础上进行完善。
（二）建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。前述方案
虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响，但由于要大面积
地重构法院体制，工程巨大，在短期内难以实现。[19] 在今后一段
时间内，我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受
制于地方的体制不会发生大的变动。因此，建立法官任期终身制是较
为可行的方案。在实行司法独立的大多数西方国家，其法官都是由总
统或内阁任命，一旦被任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为就
一直任职到退休，任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得
降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动，我国也可以借
鉴这样的制度。对法官的弹劾应有其所在法院提出，对法院院长的弹
劾由同级人大常委会提出，这样法官可

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