民主政治的制度基础

遍参与的实现，甚至彻底破坏许多对立利益集团之间的微妙平衡。　
其次，建立和充分利用司法体系和法官的制衡作用。　
从以上论述可知，政治制约能够带来约束多数暴政的理性和正义，但它尚不足以保证这种理性和正义。历史与现实表明，司法体系和法官阶层都对多数暴政的出现具有某种制衡作用。亚里士多德早就指出，法律可使事物合于正义（公平），“　较之公民的统治，法律统治更为确当”。按照他的理解，古希腊凡不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体，因此他竭力谴责那种“　由人民统治而非法律统治”　的政治体制，“　如果将所有权力都集中于人们的表决，那么严格说来，它就不可能是一种民主制”。［16］所以，如果我们的认识只停留在以为民主就是多数决定，认为多数决定就天然地代表正义，那会葬送民主。民主与法治有着天然联系，法治不仅不会对民主形成侵犯和压抑，反而是民主制度能够有效存在的条件。法律能够保证人的基本权利，司法体系能够成为制约立法机构和行政机关的力量。例如，美国立法机关、法院和各行政机关的多重批准和多重上诉的主张，就是要防止民主退化成暴民政府。［17］　
法学家精神和陪审制度对多数统治也能起到平衡的作用。举例来说，美国法学家一方面因其爱好而自然倾向于贵族和君主，另一方面又因其利益而自然倾向于人民；加之其职业要求他们在两个互相冲突的个人之间寻求公正，在两个原则间裁定正义，在经济上又是比较富裕的阶层，因此法学家比其他人更有可能在两个人、团体、机构以至原则之间持公平和超脱的立场。这样法学家虽然喜欢民主政府，但没有民主政府的偏好，没有承袭民主的弱点；与此同时，人民也信任法学家，深知其利益在于对人民的事业服务，所以不会危害民主政府。由于美国没有旧式贵族、文人，人民又不信任富人，因而法学家就成为一个高等政治阶级，是社会上最有知识和最具理性的部分，是美国能够平衡民主的最强大甚至可以说是唯一的力量。此外，美国的陪审制度是作为司法制度而存在，但却作为政治制度而起作用的。托克维尔认为陪审制度、特别是民事陪审制度，能使法官的一部分理性思维习惯进入所有公民的头脑，而这正是人民为使自己自由而要养成的习惯，如权利观念、做事公道、对己行为负责、对社会负责和提高知识等等。作为使人民实施统治的最有力手段的陪审制度，也是使人民学习如何进行统治的最有效手段。［18］　 第三，给予少数人更大程度的自主治理。　
不容否认，多数统治问题是一个永久性的问题，因为一个社会的全体或绝大多数成员永远不会有同样的利益、爱好和价值，所以多数裁定原则在一定意义上是道义上一种过得去的决策方式。不过，在某些情况下，少数人是难以容忍多数裁定原则的，尤其是在诸如语言、宗教和财产权这样涉及少数人和个人基本权利的问题上实行多数裁定原则，就容易导致国家分裂和民主毁灭等严重后果。实践证明，保护公共利益和私人权利免遭多数派的侵犯，解决多数统治与少数人不自由的矛盾，主要途径是通过给予少数人更大程度的自主治理。所以，在少数人的自由受到民主过程威胁时，允许少数人拥有更大程度的自主治理空间，可以满足少数人对于自由（包括信仰、结社、迁移、就业、尊严以及政治参与等等）、权利等方面的要求。基于以上理由，每当源于民主程序的结果，少数公民被多数公民剥夺了某些基本权利、自由或者机会时，少数人必须得到某种程度的自主治理以进行补偿，这也是对民主程序本身存在的偏差进行的一种修正。［19］由此可知，少数人和个人需要有一些不可侵犯的基本权利和自主治理的领域。某些制度安排是有利于少数人的自主治理和对多数暴政的限制。　
例如，只有政府集权而不存在行政集权的美国联邦制，就有助于自主治理。中央政府在州一级不参与管理社会的次要事务，给予了地方和个人大量的自治权，这就极大地制约了多数暴政。联邦制综合了小规模的自主治理社群根据自治原则组织活动的优势，同时也使得有机会组织很大规模的利益社群。这些社群成为自主治理的权威主体，自主治理自己内部事务。所以，“　联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像大国那样光荣和强大”　［21］。　阿克顿勋爵（Lord Acton）认为，联邦制在所有对民主的制衡措施中一直是最为有效的和最为适宜的措施，它通过权力分立和只赋予联邦政府以某些界定明确的权利，限制并制约了主权性权力，它“　不仅是制约多数的唯一方法，而且也是限制全体人民的权力的唯一方法”［20］。　
同时，美国的乡村自治传统，成为托克维尔称之为“　人民主权”　的自主治理体制的基础，是构建美国的力量，限制了美国多数暴政的发生。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务，使人民养成了爱好自由和掌握运用自由的艺术，使美国大多数人有了自由的精神，在一定程度上限制了中央的行政集权和多数的专制。因此，民主体制的长期活力靠的是人民的自治能力。麦迪逊也指出，“　一切政治实验”　都应该“　寄托于人类自治能力的基础上”［22］。　由此可知，联邦政府形式、乡镇自治制度以及司法结构等等，非常有助于美国人的自主治理。　
第四，充分利用社会力量对多数的权力进行制约。　
除了利用政治体系与司法体系这些以权力制约权力的手段之外，也存在着充分利用诸如民情、宗教文化和社会伦理这类社会力量，来制约多数的权力和防止多数暴政。诚如大家所知，以权力制约权力的思想是自由主义思想家洛克和孟德斯鸠（　Montesquieu）所提倡的，它对美国形成以政治分权为基础的宪法来制约多数人的统治方面有过重要的作用。但是，在缺少一定的社会分权的情况下，任何宪法的制度性安排都不可能产生一个非暴政的民主共和国。许多照搬美国宪法的拉丁美洲国家的长期动乱史就是这方面的明证。实际上，某些社会因素在加强民主方面，可能远比任何特殊的宪法设计还来得重要。比如，一个利益多样化的多元社会体系，可以解决多数人与少数人在偏好不同时发生的利益冲突；而多元组织的存在，可以防止少数统治者对社会的全面控制，因为不同的竞争性利益的存在，是民主的均衡和公共政策顺利发展的基础。　
托克维尔可以说是最早系统地提出以社会制约权力的思想家，他认识到民主体制与多元的社会与政体具有某种亲和性，认为权力与各种社会功能应当由众多相对独立的社团、组织和群体来分散行使，指出一个政体的民主性是由多个团体或者多个少数的存在来保障的。为此，他曾从宏观的角度审视了美国多数暴政何以被限制和缓和的原因。美国缺乏防范和反对多数暴政的措施，但是根据麦迪逊主义所设计的一系列宪法制衡机制，包括健全的三权分立制度、司法复核制度、参议院的州平等代表制、代议民主制，以及完备的法制和特殊的地理环境，都抑制了多数暴政发生的实际可能性。不过在他看来，这并不足以使美国成为一个既享受自由又拥有民主的国家。实际上，促成美国自由民主的重大因素在于美国是由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会，有着特殊的民情（一个社会所拥有的习惯、思想、习俗等）和前述的乡村自治传统，它们对权力构成了一种有力的社会制衡。所以，他认为民情、法制和自然环境维护了美国的民主共和制。美国的法制是良好的，美国民主政府所取得的成就，也有很大一部分应归功于法制，但这并非是美国获得成功的最主要的原因。它对美国人的社会幸福的影响虽然大于自然环境，但却小于 民情。最佳的地理位置和最好的法制，如果没有民情的支持就不能维护一个政体，民情却能减缓最不利的地理环境和最坏的法制的影响。［23］因此，民情的作用是最大的。如果没有共同的民情，民主社会将让位于日益强化的集权。　
多数统治容易退化为多数暴政，这揭示了一个普遍的道理，即人类的任何政治行为和决策，无论多么高尚，多么有价值，若没有适当的制度制约，跨越了其应有的边界，都会走向其反面，带来意想不到的不良后果。由于交易成本的问题，民主不可能是全体一致同意的民主，而必须是多数人当家作主的多数统治，但这并不意味着多数人可以对少数人应有的权利漠然视之，甚至肆意践踏少数人的权益。恰如杰弗逊（T。　Jefferson）所说，虽然“　所有多数人的意愿在所有情况下都是占有优势的，但是他们的意愿要成为合法的，就必须是合情合理的”［24］。不然，其后果必然是发生多数暴政。在历史上和现实生活中，无论大至一个国家，还是小至一个社团，不难见到多数人通过某种合法而没有适当矫正措施的民主程序，损害少数人或个人的合法权益。因此，在建立民主制度和设计民主程序时，如何做到既要体现多数裁决的原则，又要防止多数享有绝对权力，尤其是如何通过法治和对民主程序的矫正来保护少数人的权益，是我们民主建设面临的一个非常重要的课题。由此可知，了解和研究多数统治何以退化为多数暴政，如何制约这一倾向，从而建设多数善政，对于我们理解和建立真正的民主制度具有深远的意义。当然， 在防止多数暴政的同时，我们仍然需要防止少数人的暴政，毕竟任何形式的暴政都不是我们所愿看到的。无数的经验事实表明，由于经济成本等因素限制了个人直接参政，今天的多数人在绝大多数情况下都不容易行使实质性的多数统治，权力常常被委托给代表以及非选举产生的职业家和专家，“　民主就是政治家的统治”［25］。在这种情况下，多数人很难通过民主的程序以暴政的方式把他们的意愿强加给少数人，所以人民主权下的多数统治和宪法程序实际上赋予了宣称代表多数的少数统治者以无限的权力，且实际上常常是一部分行政人员在行使这些无限权力。因此，我们必须从宪法制度和主导的意识形态上防止多数人的不受限制的权力合法化，否则某些少数人就可能盗用多数人的名义，行使事实上的暴政。　 《民主政治的制度基础(第3页)》