从村长选举制度和实态看中国的住民自治——以四川省调查事例为中心[1]

4侯选人的确定

观察中国农村基层选举的制度内容，最为重要者首推候选人的确定过程。因为虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利，但实际上被选举权是「受选民权力和信任委托之权利，代表选民意思的权利」，明白表示一般选民和候选人处于不同的立场（注１０）。在此意义上，各地规定候选人资格与一般选民不同的事例屡见不鲜，而重庆市则于其规定第２０条限制村民委员会主任、副主任和委员的候选人资格是以政治性（坚持四项原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策及国家法律、法规者）为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加「具有开拓进取精神和强大组织领导力，理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕」的条件。此外，一部分地区规定有更具体地候选人要件者，如山西省洪桐县马牧乡除规定须有初中以上文化程度（高中毕业）、年龄（１８－４５岁）之外，更列有计划生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等（注１１）。

接着，是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看，「提名权」是选举权最重要的部分，提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此，提名方式亦与选举方式相同，混杂着各种不同的形态，其内容包括：１．村民直接提名；２．村民间接提名（即由村民代表会议或各户代表提名）；３．由组织提名；４．上述三者的混合形态。

第１类型的村民直接提名方式中，亦可分类为：ａ．村民个人独立进行提名；ｂ．复数村民联名进行提名；ｃ．村民小组提名、自我推举等。其次，复数村民联名进行提名者，其人数限制有从５名以上（黑龙江、福建、陜西）到２０名（宁夏回族自治区）等各种规定。至于第３类型由组织提名，则是行使「提名权」的主体并非从个别选民的立场，而是以「社会业别或社会组织构造中的社会身分」进行提名。其具体做法包括选举领导小组（四川省彭山县）、村党支部（山西省临汾县）和乡镇政府（湖南省）提名等。特别是此次调查的彭山县中，在前次改选选举时，村选举领导小组成立后立即召开会议，评议前届村民委员会中那些是可予连任的干部，再追加一些新的村民委员会候选人，从而做成第一次候选人名簿草案（参照彭山县青龙镇莲池村的事例）。

然而，依此做成的候选人名簿只是第一次的名单，其后才是真正确定正式法定候选人的作业（此称为筛选）。至于候选人人数的精简过程，则是透过村民小组会议或村民代表会议的召开，再依下列各种方式决定最后名单。亦即，由村民选举领导小组确定正式候选人以预备选举，或是由村党支部确定正式候选人等方式。

以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会，以前述第１类型村民直接提名方式，提名３５６名（其中１０名为主任候选人）为村民委员会成员，再以村民小组会议由此名单中选出５名主任候选人及５０名委员候选人。其后，再以参加人数超过１００人的扩大村民会议，最终选出２名主任候选人及４名委员候选人并予以公布。此外，在眉山县尚义镇太宝村中，１９９５年１１月２６日的村民大会上由村民直接提名１０名主任候选人和３００余名委员候选人。其后，在该村召开的两次村民大会中，分别是先以举手选出５名主任候选人和５０名委员候选人，再于其中压缩为２名主任候选人和４名委员候选人，并将其名单予以公布。该村于１２月１日宣布：经５日的公示期间后，将由这些候选人中选出最终人选。在１２月６日选举大会当日，前述６名候选人立于台上发表即席演说，再以无记名秘密投票方式确定当选者。当时该村创下９３．７％的投票率。

然而，亦有自始即压缩候选人人数的事例，彭溪镇蔡山村即是如此。该村于１９９５年１１月１１日的村民大会中，提名１４名候选人，并公告其为第一次候选名单，而１１月２６日召开的村民大会中，则将人数精简为７名（主任２名，委员５名）。

都市部的居民委员会

由上述意义来，若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程，与都市部居民委员会的选举相比较，则更能呈现其民主性格。

因为若与村民委员会的地位相评比，则在都市部即是居民委员会，若由制度性的规定来看，二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的『中华人民共和国城市居民委员会组织法』（１９８９年１２月于第七届全国人民代表大会常务委员会第１１次会议通过，全文共２３条）（注１２），其性格为「居民自我管理、自我教育、自我服务（所谓的“三自”）的基层大众性自治组织」（该组织法第二条）。与村民委员会完全相同地，该法规定居民委员会为实行三自的基层大众性自治组织，而居民委员会主任、副主任、委员的选出，亦是由居住地区的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之（注１３）。

然而，在实态性机能的层面上，居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。在此次的调查中，笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等，并直接与各居民委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是：居民委员会干部以高龄者居多。因为「重庆市居民委员选举办法」第１８条规定居民委员会成员的候选条件中，在年龄方面原则上限制为６５岁以下，但实际上前述居民委员会主任均在七十岁以上。

极端地说，居民委员会只能达到由啰唆的阿公阿婆组成邻里监视组织的作用。首先，可以想见的是并无任何担任居民委员会成员的管道。特别是与年轻人疏离的旧式组织，虽说是基层大众的自治组织，但实际上却是由象征旧体制的老干部和退职干部所独占，所谓的基层大众即是单指他们而已。因此，新组织条例虽认可居民委员会从事社区服务事业，而其结果是赋与委员会财产所有权，但显然现有居民委员会干部欠缺实施能力。具有此种企业家精神的人士，实际上是在居民委员会之外发挥自己的能力，而具备「热心服务居民」（「重庆市居民委员会选举办法」第１８条）资格要件的候选人，或许只能是退职干部、党员等所谓体现老人体制者。

在此次调查的成都市南虹村居民委员会事例中，该村是在１９９５年９月实施居民委员会选举。在公布７名候选人之后，于选举当日下午２时３０分至５时之间，由７名候选人向１７０名选民发表“施政方针”演说，再由选民以无记名投票方式选出。此时，值得注意的是该委员会处理有关选举资格的内规中，将「在职职工」排除在外。当然，此项规定完全未曾规定于「重庆市居民委员会选举办法」内。

此处浮现的是居民委员会与职场单位的关系。上述规定表示即使是居住于该居民委员会的居民，若属有职业者即不具有选举资格。因此，该居民委员会干部选举中排除有职者，而极为局限地仅以失业者、学生、儿童和高龄者为选出母体，结果居民委员会活动亦不得不偏离原本包含有职者在内广泛「基层群众性自治组织」的规定。于是，居民委员会遂只能由上述象征旧体制的老干部、退职干部扮演中心角色。

相反地，居民委员会亦存在「单位包办」的事例。在此次的调查中，重庆市南坪街道后保西段居民委员会的前身，即是铁路局系统的重庆铁路工段宿舍。亦即，在南坪街道办事处的指导下，以往铁路工段居住地域，于１９９１年成立后保西段居民委员会，成为单位与居民委员会完全重叠的事例。因此，该地区居民均为铁道关系者而形成「铁路一家」，外来者在目前仍完全不存在。通常是由街道办事处（上级的最末端行政机关）支给居民委员会成员的津贴，在南坪街道后保西段居民委员会的情况中，却是由铁路局每月贴补１２０元。

附带一提的是，当询及居民委员会的岁出岁入情形时，成都市南虹村居民委员会干部答以「并无正确帐册」。然而，其总岁入为经营幼儿园每月５００元左右的收入和上级机关——街道办事处的预算补助之合计，而支出则是主任每月８０元、副主任每月５５元、委员每月３０元的生活补助津贴，以及贫困户每月６０元的补助为主。此外，还有雇用警卫（检查外来可疑人物，显示治安状况相当恶化）费用为每月６００元。另一方面，重庆市后保西段居民委员会有铁路局的补贴和「社区服务」的收入，其总岁入约为６万元规模；而桥北居民委员会则以商店、经营幼儿园的３万元为居民委员会的岁入。还有，重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会（约６８０户），在前次居民委员会主任改选选举（１９９５年４月８日）时，因居民委员会主任认为直接选举太麻烦而未实施，改由７名居民小组长进行「间接选举」。

实施农村基层选举的背景

然则，何以中国仅在农村部实施受人瞩目的选举制度？虽然一般可举出几个要因，但其中最重要的是关于农村政治安定的重要性。这是由于中国已逐渐认识到农村是国家政治安定的泉源，亦是国家政治安定的威胁所在（注１４）。不仅是总人口的八成居住于农村部，亦认知农业做为基础产业的重要性，并且注意到经济改革的进展使都市．农村的二元构造发生动摇。国家领导者的发言亦阐明此种问题意识。邓小平即于１９８４年指出「为让中国从实际出发，我们非先解决农村问题不可。中国有八成的人口居住在农村，中国是否安定要看这八成人口是否安定。都市是不是能再美丽的问题，若欠缺农村的安定基础是绝无可能。」（注１５）。此外，邓小平在１９８７年亦曾表示「我们的改革开放先从经济面开始，先从农村开始。为什么说从农村开始呢？因为农村占人口的八成，如果农村不安定将造成政治局面全体不安定。如果农民不能脱离贫穷，我们国家就很难脱离贫穷。」（注１６）。

进入１９９０年代以后，中国更提升对「三农（农业、农民、农村）」问题的关心。在针对农村问题的中国共产党第１３届八中全会上，中国更明白指出农业是经济发展、社会发展、国家自主的基础，农民．农村问题终究是中国革命和建设的根本问题。自１９９３年