略论保障措施调查中的若干法律问题
《保障措施协定》第四条2（a）所列出的全部产业损害考察因素。
但正如WTO上诉机构在阿根廷鞋制品案中指出的，WTO《保障措施协定》第四条2（a）所列出的考察因素并没有穷尽调查机关的考察范围，仅仅是一个最低限度的清单，为准确评估国内产业的整体状况，调查机关还应考察《保障措施协定》第四条2（a）之外的其他一切反映国内产业状况的相关因素。在该案中WTO上诉机构进一步指出，严重损害存在结论的做出，并不要求被考察的每一项因素均呈下降（declining）趋势。实际上根据案件所涉及的不同国内产业，在某一案件中，可能销售水平、就业和生产能力方面显著下降的事实就足以做出国内产业遭受重大整体损害的结论；也有可能在某一案件中，尽管某一因素没有呈现下降趋势，但就整体产业状况而言仍可以得出国内产业遭受重大整体损害的结论。
上述对严重损害的确定方法同样可以适用在严重损害威胁的认定中。基于同样的理由，保障措施案件中的严重损害威胁（threat of serious injury）要件要比反倾销案件中的实质性损害威胁（threat of material injury）要件更为严格。在考察严重损害威胁的存在时，调查机关同样要考察一切反映国内产业状况的相关因素，该考察范围不受《保障措施协定》第四条2（a）的限制，以便对国内产业的整体状况做出正确的评估。
与严重损害要件不同的是，严重损害威胁还须证明威胁是迫在眉睫，这一威胁的存在是基于各种事实而不应仅仅基于断言、推测或者遥远的可能性，而且损害威胁的发生存在着高度的可能性。所以《保障措施调查立案暂行规则》第十三条进一步规定，以进口增加造成国内产业严重损害威胁为由提出申请的，申请人应当提供下列证据资料：（一）申请调查进口产品出口国的出口能力、库存情况以及进口将可能继续增加的证据资料；（二）本规则第十二条（一）项所列因素或指标的明显迫近的变化趋势。
四、因果关系
保障措施中的因果关系是指进口数量增加和国内产业受到的严重损害或严重损害威胁之间应存在逻辑上的联系。《保障措施条例》第十一条要求调查机关应当根据客观的事实和证据，确定进口产品数量增加与国内产业的损害之间是否存在因果关系。
在考察因果关系要件时，最为核心的问题是如何将进口增加之外的因素（即“其他因素”）对国内产业造成的损害与进口增加造成的损害区别开。按照《保障措施条例》第八条规定，在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。WTO《保障措施协议》第4条2（b）也规定，“除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得做出（a）项[6]所指的决定。如增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则由此造成的损害不得归因于增加的进口。”
从上述规定可以看出，《保障措施条例》要求调查机关在保障措施调查中必须进行因果关系的调查，并应区别考察其他因素对国内产业的影响，但因果关系究竟应依据何种标准进行认定，《保障措施条例》并没有提供任何可依据的标准，所以可以参考WTO的有关判例。
WTO上诉机构在美国麦麸案的上诉报告中，将WTO《保障措施协议》对因果关系的上述要求进一步具体化为如下方法[7]：（1）作为调查机关考察因果关系的第一步，调查机关应把进口增加对国内产业所造成的损害与其他因素所造成的损害区分开；（2）第二步，进口增加和其他因素共同造成的损害分别进行归因，以保证由其他因素造成的损害不会归因于进口增加；（3）第三步，判断在进口的增加和严重损害之间是否存在因果关系，是否该因果关系构成两者之间的真实和实质的关系（a genuine and substantial relationship）。
五、结语
以上是通过WTO的相关判例对采取保障措施的四个要件所作的简要分析。需要指出的是，在中国加入WTO的议定书中已经明确规定，WTO的法律规则不能在中国直接适用，而必须通过转化为中国国内法的方式适用。所以实践中，中国法院在审理保障措施的案件时并不能直接援引WTO《保障措施协定》及其相关判例做出裁决，而只能依据《保障措施条例》等国内法规做出裁决。但是，作为WTO协定的缔约方，中国有义务保证其国内法与WTO法律保持一致性，正如《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第九条所指出的，在法院审理国际贸易行政案件的过程中，如果适用的国内法规存在两种以上的合理解释，其中一种解释与中国缔结或参加的国际条约的有关规定一致的，法院应选择该种解释。考虑到中国目前涉及保障措施的法规比较简单尚处于摸索阶段，通过学习WTO的规则和相关判例对我们正确理解和适用这些法规将具有重要的意义。
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[1] 数据来源：信息要揽，中国驻英国大使馆经济商务参赞处。http://www.chinese-commercial.org.uk/chinese/2002/020424.htm
[2] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000；又参见：United States- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Ch
[3] Report of the Intersessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT, GATT/CP/106, adopted 22 October 1951。
[4] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000。
[5] Argentina- Safeguard Measures on Imports of Footwear, WT/DS121/AB/R, para. 131。
[6] 即WTO《保障措施协定》第4条2（a）规定。
[7] United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten From the European Communities, WT/DS166/AB/R, para. 69。
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但正如WTO上诉机构在阿根廷鞋制品案中指出的，WTO《保障措施协定》第四条2（a）所列出的考察因素并没有穷尽调查机关的考察范围，仅仅是一个最低限度的清单，为准确评估国内产业的整体状况，调查机关还应考察《保障措施协定》第四条2（a）之外的其他一切反映国内产业状况的相关因素。在该案中WTO上诉机构进一步指出，严重损害存在结论的做出，并不要求被考察的每一项因素均呈下降（declining）趋势。实际上根据案件所涉及的不同国内产业，在某一案件中，可能销售水平、就业和生产能力方面显著下降的事实就足以做出国内产业遭受重大整体损害的结论；也有可能在某一案件中，尽管某一因素没有呈现下降趋势，但就整体产业状况而言仍可以得出国内产业遭受重大整体损害的结论。
上述对严重损害的确定方法同样可以适用在严重损害威胁的认定中。基于同样的理由，保障措施案件中的严重损害威胁（threat of serious injury）要件要比反倾销案件中的实质性损害威胁（threat of material injury）要件更为严格。在考察严重损害威胁的存在时，调查机关同样要考察一切反映国内产业状况的相关因素，该考察范围不受《保障措施协定》第四条2（a）的限制，以便对国内产业的整体状况做出正确的评估。
与严重损害要件不同的是，严重损害威胁还须证明威胁是迫在眉睫，这一威胁的存在是基于各种事实而不应仅仅基于断言、推测或者遥远的可能性，而且损害威胁的发生存在着高度的可能性。所以《保障措施调查立案暂行规则》第十三条进一步规定，以进口增加造成国内产业严重损害威胁为由提出申请的，申请人应当提供下列证据资料：（一）申请调查进口产品出口国的出口能力、库存情况以及进口将可能继续增加的证据资料；（二）本规则第十二条（一）项所列因素或指标的明显迫近的变化趋势。
四、因果关系
保障措施中的因果关系是指进口数量增加和国内产业受到的严重损害或严重损害威胁之间应存在逻辑上的联系。《保障措施条例》第十一条要求调查机关应当根据客观的事实和证据，确定进口产品数量增加与国内产业的损害之间是否存在因果关系。
在考察因果关系要件时，最为核心的问题是如何将进口增加之外的因素（即“其他因素”）对国内产业造成的损害与进口增加造成的损害区别开。按照《保障措施条例》第八条规定，在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。WTO《保障措施协议》第4条2（b）也规定，“除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得做出（a）项[6]所指的决定。如增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则由此造成的损害不得归因于增加的进口。”
从上述规定可以看出，《保障措施条例》要求调查机关在保障措施调查中必须进行因果关系的调查，并应区别考察其他因素对国内产业的影响，但因果关系究竟应依据何种标准进行认定，《保障措施条例》并没有提供任何可依据的标准，所以可以参考WTO的有关判例。
WTO上诉机构在美国麦麸案的上诉报告中，将WTO《保障措施协议》对因果关系的上述要求进一步具体化为如下方法[7]：（1）作为调查机关考察因果关系的第一步，调查机关应把进口增加对国内产业所造成的损害与其他因素所造成的损害区分开；（2）第二步，进口增加和其他因素共同造成的损害分别进行归因，以保证由其他因素造成的损害不会归因于进口增加；（3）第三步，判断在进口的增加和严重损害之间是否存在因果关系，是否该因果关系构成两者之间的真实和实质的关系（a genuine and substantial relationship）。
五、结语
以上是通过WTO的相关判例对采取保障措施的四个要件所作的简要分析。需要指出的是，在中国加入WTO的议定书中已经明确规定，WTO的法律规则不能在中国直接适用，而必须通过转化为中国国内法的方式适用。所以实践中，中国法院在审理保障措施的案件时并不能直接援引WTO《保障措施协定》及其相关判例做出裁决，而只能依据《保障措施条例》等国内法规做出裁决。但是，作为WTO协定的缔约方，中国有义务保证其国内法与WTO法律保持一致性，正如《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第九条所指出的，在法院审理国际贸易行政案件的过程中，如果适用的国内法规存在两种以上的合理解释，其中一种解释与中国缔结或参加的国际条约的有关规定一致的，法院应选择该种解释。考虑到中国目前涉及保障措施的法规比较简单尚处于摸索阶段，通过学习WTO的规则和相关判例对我们正确理解和适用这些法规将具有重要的意义。
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[1] 数据来源：信息要揽，中国驻英国大使馆经济商务参赞处。http://www.chinese-commercial.org.uk/chinese/2002/020424.htm
[2] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000；又参见：United States- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Ch
illed, or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia, WT/DS177/AB/R and WT/DS178/AB/R；
[3] Report of the Intersessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT, GATT/CP/106, adopted 22 October 1951。
[4] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000。
[5] Argentina- Safeguard Measures on Imports of Footwear, WT/DS121/AB/R, para. 131。
[6] 即WTO《保障措施协定》第4条2（a）规定。
[7] United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten From the European Communities, WT/DS166/AB/R, para. 69。
《略论保障措施调查中的若干法律问题(第2页)》
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