民主的缺陷

——构建社会公正理论之四

民主的价值与缺陷

社会主义的目标不仅仅是人民生活水平的提高，而且是人的全面发展，其中便包括实现自我表达的政治权利。社会主义的理念之一是人与人之间的平等，当个人的自我表达权利无法在民主的制度框架中加以实现的时候，人与人之间的平等就无从谈起。民主的价值因此首先是本体论的，它本身就应该是我们所追求的目标之一。

同时，民主的价值也不仅仅体现在它的本体价值上，而且还体现在它的工具价值上。首先，民主为法治提供了最后一道保障，没有民主的法治是只对民众的法制，且极有可能导致独裁。

其次，民主导致公开的讨论，因此为在公民中达成共识提供了一个重要条件。公民的共识无论是对民主还是法治的良好运行都是至关重要的。从这个意义上说，公开讨论不仅不会削弱国家的行政能力，反而会加强之，因为在公开讨论的基础上所形成的政策不容易出错，且更容易为民众所接受。

第三，民主使得国家架构以及政府政策更趋于稳定，这是因为，民主的结果是妥协和利益均衡，在没有外部的强大冲击的时候，它很难予以改变。国家架构和政府政策的稳定有利于人们形成稳定的预期，从而有利于经济发展和社会安定。

但是，我们也不能不注意到民主所固有的缺陷。总结起来，民主具有以下三方面的缺陷。第一，在缺乏适当的法治和理念制衡的条件下，民主可能导致多数的暴政；第二，由于交易成本和外部性的存在，社会中的很多人可能放弃投票权利，从而使国家被少数利益集团所操纵；第三，由于社会中利益及理念的分散性，民主可能导致一个国家的不可治理性。下面我们就这三方面展开讨论。

多数对少数的暴政

民主是一种社会选择的机制，通常采用了多数原则决定立法和政府政策。多数原则有其优点。其一，它平等地对待社会中的每一个人，每个人的投票的效力都是一样的。其二，由多数原则所产生的结果容易被社会所接受并得到实施。其三，多数原则简单，容易被大众所理解，因此具有很强的可操作性。多数原则意味着社会中多数人的意见占主导地位。

问题在于，多数人所赞同的意见未必是对社会而言最好的意见，由于社会和经济环境的限制，社会中的多数可能受到错误的诱导，并做出错误的判断。希特勒的上台在很大程度上反映的是德国在一次大战中战败之后民众对一个强大的德国的期望。

当民主失去法治的约束的时候，多数原则更可能导致多数对少数的暴政。一个简单的例子是，三个人投票决定他们所拥有的财产的归属，他们之中任何两个人合谋就可以剥夺第三个人的全部财产。在文化大革命中，国家机器瘫痪，法治无存，轰轰烈烈的群众运动冲破了一切制度的束缚，矛头直指党、政机关及其领导。无可否认的是，几乎每个经历了文化大革命的人都或多或少地卷入了群众运动，虽然当时没有投票机制，但群众的广泛参与程度足以说明这些运动得到了大多数人的支持。众所周知的是，这些群众运动所体现的“大民主”给中国所带来的是史无前例的灾难，它的受害者决不仅仅是党政干部，而且也包括那些积极参与其中的普通群众。

“理性弃权”

民主的另一个问题产生于交易成本和外部性。在一个民主社会里，每个人都意识到，自己是否投票对投票结果的影响微乎其微；但是，如果每个人都不参加投票，民主制度将崩溃。因此，投票的个人收益远远小于投票的社会收益，投票是具有正的外部性的行为。然而，投票是要付出成本的。这些成本包括收集信息的成本、比较候选人时的计算成本以及到投票站的时间和交通花费等。这些成本的绝对数额可能不大，但和投票的期望收益相比，它们可能是相当可观的；因此，许多选民理性地选择不参加投票。安东尼·道恩斯是第一个提出“理性弃权”概念的人。在其经典著作《民主制度的经济理论》中（Downs，1958），他用经济学的方法深入地分析了民主政治中的政党和选民的行为。由于他的开创性工作，政治学家开始用理性的眼光来看待民主制度。道恩斯本人因此被认为是和曼瑟·奥尔森一起对政治学影响最大的两位经济学家。

由于理性弃权的存在，民主政治极易被操纵在利益集团的手中，民主的价值因此要大打折扣。解决这个问题可以从几个方面入手。

首先，公开的讨论增加选民对选举的认识，从而有利于增加他们参与选举的积极性。民主的持续运作对每个公民都是有益的，但如果没有公开的讨论（包括对候选人的了解），许多人可能无法意识到这一点。同时，公开的讨论有利于人们对现实问题的了解，使他们意识到这些问题对他们个体利益的重要性，进而增加他们参与选举的动机。

其次，为候选人提供平等的宣传平台以及为选民提供便捷的信息渠道和低成本的投票方式也会有很大的帮助。如果媒体对候选人的报道只取决于他们的经济实力，一些没有支付能力但其观点可能为许多人所认同的候选人就失去了展示自己的机会，从而也使这部分选民失去对选举的兴趣。另一方面，倘若选民无从获取关于候选人的信息，而投票方式又涉及到较高的成本，则他们参与投票的积极性将下降。比如，四年一次的美国总统选举定在选举年的11月的第一个星期二，许多人为了投票不得不请假，由于投票的人很多，他们花在排队等候上的时间可能很长。相信如果美国将选举日改在一个周末，投票率一定比目前的50％左右要高。

最后，限制利益集团的活动对于防止国家落入少数人之手至关重要。这里的首要问题是如何将选举和金钱脱钩，因为利益集团总是通过助选来换取未来的特殊利益的。这是一个极其困难的问题。最近一次的美国总统选举中的一大争论就是对竞选筹款的限制问题。布什虽然在竞选中大力鼓吹限制筹款，但上台之后便再也没有下文了。原因在于，这个问题涉及到民主的制度设计问题，不是修修补补的改革所能解决的。可以和美国的普选式民主相对照的是英国和日本的议会选举，在那里，筹款不是一个问题。必须意识到的是，民主本身不是只有一种形式。在汲取其它国家的经验的基础上，中国完全可以设计出适合自己国情的有效的民主制度。

国家的不可治理性

民主制度的另一个可能的缺陷是由于利益和信念的过度分散而导致的不可治理性。所谓不可治理性，指的是一个政府无能力就某个问题采取有效的行动（Olsen，1982，第8页）。在一个民主社会里，不可治理性往往产生于利益和信念的分散性。

在操作层面上，民主意味着妥协。但是，当社会中的利益过于分散的时候，即使存在一个使各方都受益的方案，一个被多数所接受的妥协也可能无法达成，从而使社会止步不前。奥尔森认为，英国在战后的衰落在很大程度上是由于利益集团过度发达造成的（Olsen，1982）。利益集团的目标是在现有的社会产出中分得更大的一份，而不关心经济的增长问题；因此，利益集团的膨胀和分化导致经济停滞。与此相对照，奥尔森提出一个假说，即如果一个国家存在泛利集团（encompassinginterestgroups），则这个国家的经济表现会较好。所谓泛利集团，指的是一个其利益与社会中多数人的利益相一致的利益集团。对于这样一个集团而言，它的利益也就是多数人的利益；因此，即使它追求本集团利益的最大化，社会总产出也会提高。英国经过长时期稳定的政治环境，经济和政治利益趋于分化，不存在泛利集团，因此其经济陷于停滞。

印度则是另外一个例子。印度是一个多民族的国家，且没有一个民族占主导地位；同时，在英国殖民者到来之前，印度从来就没有现代国家。民族的多样性使得印度唯有通过民主政治才能维持一个统一的国家，但同时也使得它经常性地陷入不可治理性之中。一个例子是私有化。每个执政党，无论其政治倾向如何，都希望实施私有化，因为国营企业给政府造成巨大的财政负担；但是，每个在野党，也无论其政治倾向如何，无一例外地反对私有化，因为这样可以得到国营企业工人的支持。在这种情况下，一个可能使全社会受益的改革措施无法得到实施。

无独有偶，澳大利亚最近就是否废弃君主立宪所进行的全民公决也是一个例子。对于大多数澳大利亚人来说，继续让英女王作为国家的首脑是一件既滑稽又无意义的事情。但是，对于新的共和政体应该是什么样这个问题，人们的分歧很大。

有的人主张跟随美国的制度，总统由直选产生；有的人主张总统由议会选举产生；有的人则希望制度的变化不要太剧烈，认为总统应像现在的总督一样，仅仅是一个象征就够了。由于全民公决是在君主立宪和总统制之间的选择，可以想见的是，其结果是维持现状获胜。

（作者为北京大学中国经济研究中心教授）