略论政府承认的性质——兼评相互承认理论

本国从事国家行为，只不过该国的国际行为能力会在事实上受到限制，权利义务在国际上的行使可能不得不推迟到政府被承认以后。相反，一个事实上已经丧失政府地位的政权，即使仍然被许多出于政治考虑无视这种变化的国家政府所承认，也无权在国际法上代表本国，其盗用国家名义所从事的行为在法律上终究是无效的。中华人民共和国政府于1949年10月1日成立后，就取代前中华民国政府而成为中国的唯一合法政府。虽然从那时起一直到1971年恢复中国在联合国的合法席位，世界上相当多的国家特别是少数有重要影响的国家拒绝承认这一事实，但这并不妨碍中华人民共和国政府在法律上和事实上代表中国从事外交活动。
尽管退踞台湾的前中华民国政府残余继续以“中华民国”名义占据中国在联合国的代表席位，非法代表中国签订旧金山对日和约、退出国际民航组织和关贸总协定，但这些行为在国际法上都是无效的。
中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府的资格，并不因其他国家的承认与否而有所改变。?
与此同时，既存政府也没有承认新政府的义务。一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其它国家如果不准备与它发生政治联系的话，就没有义务对新政府存在这一事实作出宣告。正如我们前面提到过的，作出这样的宣告是把政治因素应用于法律行为的过程，而不作出这样的宣告也不会动摇新政府在国际法上的地位。因此，宣告或不宣告新政府存在的事实，也就是说承认或不承认新政府，是由每个国家自行决定的外交政策领域的事项。但这种自由有一个必要的前提，就是不能违反国际法，不能以在国际法上丧失依据的理由来对抗新政府存在的客观事实。在美国承认中华人民共和国政府的例子中，美国政府出于政治考虑可以不承认中华人民共和国政府，但它不能继续视在国际法上已不复存在的“中华民国政府”为中国的合法代表，不能侵害中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府所享有的权利（如在中国已参加的国际组织中享有席位的权利），否则就超越了单纯外交政策的范畴而构成国际法上的侵权，应承担由此引起的国家责任。?
（四）从形式上看，政府承认是可以采用多种方式的行为。
政府承认的形式最常见的是分为明示承认和默示承认。明示承认是通过一种明确表示承认意思的正式通告或宣言来实现的，默示承认则是通过一些虽然未明确提到承认但却无可置疑地表示承认意思的行为来实现的。
国家实践表明，当对立的政权争执不下，各自声称是某个国家的合法政府时，可以通过声明的形式明示承认。中华人民共和国政府成立以后，历史原因造成了已被推翻的旧政权在国际社会中争夺中国合法政府地位的局面，加之新中国政府对民族解放运动的坚定支持，使得明示承认在新中国外交实践中尤其占有重要地位。相反，英国等国家则更多地采用默示承认的方式。这种方式表明了一种政策，即不是明确地承认一个新政府，而是通过正常的政府间行为来表明被承认方有资格被作为合法政府来对待。?
由于承认涉及到意思表示的问题，并且会引起重要的法律后果，因此应当特别注意，即使是构成两国间有限度交往的行为，如果不能必然表现出承认的意思，也不能视为默示承认。
例如，与一个未经承认的政府共同参加国际会议或国际组织、 缔结多边或双边协定， 并不意味着对该政府的默示承认；外交代表的暂时留任 和某种情况下领事的留任，
并不等于默示承认；与未被承认的政府的来往 （包括直接谈判 、尚达不到外交性质的代表处的建立 甚至高级官员的互访
)也不等于默示承认。《奥本海国际法》认为只有下列情况才可以认为构成默示承认： “（甲）缔结一个广泛规定两国之间关系的双边条约，如通商航行条约；
（乙）正式建立外交关系； （丙）发给领事证书（可能构成默示承认）；……”?
　
二、关于相互承认理论
　
（一）国际法上存在单方面的法律行为
相互承认理论的最有力之处在于认为它符合国家主权平等原则，避免了一国承认而另一国被承认所可能带来的两国地位的不平等。其实，国家主权平等原则并不是说任何国家在任何事项上都具有同样的权利和同等的地位。正如国内法上有单方面法律行为一样，国际法上也有国家的单方面法律行为，这是国家所享有的权利在实际行使过程中受到法律上和事实上限制的结果，并非对国家主权平等原则的背离。
关于国际法上单方面行为的法律效力，国际法院1974年在核试验案的判决中作了如下论述：“以单方面行为作出的关于法律或事实情势的宣告，可以产生法律义务的效果，这一点得到了广泛承认。这种宣告可能而且经常是很特殊的。当做出这一宣告的国家意图是使其按照内容产生拘束力时，该意图就赋予这种宣告以法律行为的性质，该国家因此在法律上被要求从事与该宣告相一致的行为。这种行为一旦公开做出并且具有约束的意图，即使不是在国际谈判的场合做出的，也具有约束力。在这种情况下，该宣告发生效力并不要求任何对宣告的交换条件或随之而来的接受，甚至不要求来自其它国家的回答或反应，因为这样一项要求将不符合国家据以做出声明的法律行为的严格单方面性质。”
承认就是这样一种具有法律约束力的单方面行为。可以说任何国家政府都有承认其他国家政府或被其他国家政府承认的权利，但这一权利的行使必须针对的是在实质上和程序上符合国际法的对象。新政府承认一个在事实上久已存在并在国际法上得到公认的国家政府，是同普遍接受的国际法承认制度背道而驰的，在程序上不符合国际法。
（二）国际法体系中存在一定的先后次序
相互承认理论的支持者们提出的另一个问题是，如果承认不是相互的，而仅仅是既存国家政府对新国家政府的单方面承认，那么究竟什么样的国家政府才有资格称为既存国家政府，而最早的一批根本不需要被承认的既存国家政府是怎样出现在国际法上的？对此比较合理的解释似乎是，确实有些国家政府是可以不必被承认的。
国际法是由国家创立的，而不是相反。在承认规则产生的时候，必定已经先有一部分国家拥有国际法上的地位了。正如国际组织的创始会员国从来不会被后加入组织的国家怀疑它当初的创始资格一样，被承认的国家政府也不应对国际上久已存在的国家政府的国际

法律地位提出疑问，充其量只能以不建交的方式否认其在被承认国国内法上的法律地位。
作为新中国发展对外政治外交关系的指导思想，中国领导人毛泽东曾经在1949年3月的中国共产党中央全会报告中指出：“我们是愿意按照平等原则同一切国家建立外交关系的，但是从来敌视中国人民的帝国主义，决不能很快地就以平等的态度对待我们，只要一天它们不改变敌视的态度，我们就一天不给帝国主义国家在中国以合法的地位。”
周恩来总理将此进一步具体概括为：“凡是没有承认我们的国家，我们一概不承认它们的大使馆、领事馆和外交官的地位”。
从这里可以看出，中国的外交实践从一开始就并不涉及对方国家政府的资格问题，所关心的只是它们在中国的法律地位，而这应该是通过建交来解决的。
至于何谓“国际上久已存在”，或者说一个新国家政府成立多长时间以后才可以认为是既存的国家政府，这是一个事实而不是理论问题，难以用时间或给予它承认的国家数目来进行衡量。
一位支持这种观点的学者指出，在一个新国家已经被许多国家承认之后，承认的效果可以假定推展到一切其他国家，除非事实表明这些国家不肯承认它。
同样的理论也可以适用于政府承认。我们可以认为，如果一个政府已经被许多有普遍性和代表性的既存政府所明示或默示承认，并且在反复的国际实践中一直被视为其国家的合法代表，那么该政府也就是一个既存政府了。?
（三）肯定承认的单方面性质有助于从政治和法律效果上支持事实主义理论。
相互承认理论的支持者们还提出一项论据，就是相互承认有力地证明了承认的事实主义理论。相互承认固然是证明承认之前双方就客观存在的一条途径，但并非是舍此无他的唯一途径。单方面承认一样可以证明被承认者在被承认之前的客观存在，因为不承认并不能否定被承认者的国际法地位这一原则早已得到普遍接受，并成为事实主义的重要特征。既然单方面承认和相互承认在支持事实主义方面所起到的作用并无差别，那么事实主义就不足以成为支持相互承认的理论基础。?
相互承认理论据称在政治上和法律上都有显著的效果。一位支持相互承认理论的中国作者于宁写道：“从政治角度看，相互性承认对那些企图利用承认制度对新国家

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