“官改”三问

中国的官制改革，应当说与经济改革是同时起步的。自上世纪80年代以来，中国经济改革举世瞩目，成就斐然；而官制改革却相对滞后，差强人意。何以如此？本文针对当前官改中的三大难题，从经济学的角度分析改革的艰巨性，并借此提出一些建设性思路，与广大读者切磋讨论。

“班子不团结”为何久治不愈

研究中国官改，不得不关注班子问题。目前最令人挠头的，恐怕是班子不团结。古人说家和万事兴。班子团结，事业勃发，造福社会；班子不团结，败坏官风，贻害百姓。所以中央曾三令五申，要求各级班子要搞好团结。可令人遗憾的是，这个问题至今还远未解决。

班子为何会不团结？表面上看，似乎是官员间的性格不和，但实质则是利益冲突所致。众所周知，我国现行的地方机构，是党、政两个平行的系统。县里有县委与县政府；市里有市委和市政府，实际上是两套班子。按理说，党委管人，政府管事，各有分工，应是井水不犯河水。可问题在于，事情是要人去办的，如若管事的管不了人，管人的管不了事，天长日久，相互间就难免出现碰撞。民间有句俗话：一山不容二虎。经济学也说，人是理性自私的。官员虽不是平头百姓，但也不是超凡脱俗的圣人。当官的也有私心，要追求权利，讲究权威，都想说话算数，一言九鼎。可是两套班子都要说话算数，如果思路一致，也便相安无事；倘若意见相左，扯皮拆台也就在情理之中了。

不仅两个班子会不团结，一个班子内部，若有两个权力中心，也会不团结，国有企业就是最典型的例子。过去国企改制前，是党委书记与厂长闹矛盾。党委书记和厂长，都由上头任命，是一样的级别。党委是政治核心，厂长是经营中心。两个中心同处一个企业，分不清大小，比不出高低，谁也不服谁，谁也管不了谁。后来企业改制，工厂改成了公司，书记和厂长之间的矛盾，变成了董事长与总经理之间闹对立。本来按《公司法》规定，董事长聘任总经理，总经理是不敢跟董事长顶牛的。可是目前国企的董事长和总经理，却仍由上级委派，彼此间没有授权关系。既然董事长不握有总经理的饭碗，自然就拿不住总经理。即便总经理我行我素，与董事会离心离德，董事长也无能为力，既不能将人家扫地出门，也无权扣人家的工资。

可见，班子不团结，是源于有两个班子(权力中心)。那么，我们何不将其合二为一，比如让书记兼县长，或董事长兼总经理呢？其实，现行体制下设置两个权力中心，并非高层主观臆断，而是有深层的原因。经济学里有一个理论，叫“信息不对称”，说的是市场买卖双方，由于卖方对商品了解多，于是就很容易欺骗买方，令买方吃亏上当。为防止这种败德行为，经济学建议必须对卖方予以监督，以保护买方利益。

官场虽不是市场，却也存在信息不对称问题。比如下级向上级汇报工作的时候，出于自身考虑，很可能会瞒天过海，提供虚假信息。所以为避免信息不对称，官场也得强化监督，监督的有效法门，就是内部制衡。比如，让县长管事，书记管人，就是种制衡。县长若以权谋私，书记必定干预；书记任人唯亲，县长也会反对。如此相互盯着，彼此都得收敛，谁也不能一手遮天。所以设两套班子的重要目的，是要建立从内部制衡权力的机制。

回头再说国企，董事长与总经理分立，其实也是为了制衡。早些年有的企业为了回避矛盾，实行董事长总经理一人兼，结果滋生出一批腐败大贪。前有长江动力集团于执安，后有红塔集团褚时健，这些都是前车之鉴。

行文至此，我们已陷入了两难困境：两套班子（或权力中心）分设，会导致班子不团结；两套班子（或权力中心）合并，权力又会失去制衡。何去何从，我们似乎很难寻出两全之策。为此，我们不妨看看西方国家的做法。西方的班子为何很少不团结？道理很简单，因为他们只有一套班子。如何制衡呢？他们的做法是，地方“一把手”皆由民众选出，对议会负责，所以老百姓和议会，都有权看住一把手。

而我们的困难在于，无论地方还是企业，一把手都是上级任命的，自然只会对上级负责。虽然上级也能监督下级，可由于信息不对称，不仅监督成本高，而且通常是马后炮。所以，通过合并班子解决团结问题，目前尚不是时机。可能的选择应该是，在目前村干部直选的基础上，逐步扩大民选范围，强化民主监督。一旦建立起完善的民主监督机制，班子合并才能瓜熟蒂落。至于企业，则应重在推进投资多元化。只有投资多元化，方能有真正的股东会，有了股东会，才能按《公司法》的规定由股东会推选董事，由董事会聘任总经理。团结问题也就不在话下了。

“论资排辈”为何久攻不破

干部年轻化问题，关键在体制，没有体制保证，人才就很难脱颖而出。所喜的是，近年来中央高层对此十分重视，并明确规定，在各级党政班子中，都要配备一定的年轻干部。这一措施出台，无疑推进了干部年轻化的进程，改善了班子的结构。但要指出的是，此一办法治标不治本，还未从根本上触动原有的干部体制。

不可否认，目前我们的选人机制，基本上还是论资排辈的。有关文件就明文规定：副职提正职，要在副职工作两年以上，由下级正职提上级副职，要在下级正职工作三年以上。可见，台阶与任职年限，仍是我们选拔干部的重要依据。令人费解的是，论资排辈不利人才成长，已是不争的事实；中央也早就提出要打破论资排辈。可台阶与任职年限，为何还能堂而皇之、白纸黑字地写进官方文件呢？哲学上讲，存在即合理。千百年来，“论资排辈”能够流传至今，历久不衰，肯定是有其合理性的。站在经济学的角度看，结论也是如此。

经济学有一种常规的分析方法，叫实证分析。这种分析方法不含价值判断，只告诉人们真实的世界是什么，为何是这个样子。如果我们也用实证方法，分析官场的论资排辈，那么我的答案是：论资排辈与干部委任制有关，也就是说，在上级任命下级的局限条件下，论资排辈，必成官场的理性选择。5?)dy CAj]zXY^/1