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“官改”三问


中国的官制改革,应当说与经济改革是同时起步的。自上世纪80年代以来,中国经济改革举世瞩目,成就斐然;而官制改革却相对滞后,差强人意。何以如此?本文针对当前官改中的三大难题,从经济学的角度分析改革的艰巨性,并借此提出一些建设性思路,与广大读者切磋讨论。

“班子不团结”为何久治不愈

研究中国官改,不得不关注班子问题。目前最令人挠头的,恐怕是班子不团结。古人说家和万事兴。班子团结,事业勃发,造福社会;班子不团结,败坏官风,贻害百姓。所以中央曾三令五申,要求各级班子要搞好团结。可令人遗憾的是,这个问题至今还远未解决。

班子为何会不团结?表面上看,似乎是官员间的性格不和,但实质则是利益冲突所致。众所周知,我国现行的地方机构,是党、政两个平行的系统。县里有县委与县政府;市里有市委和市政府,实际上是两套班子。按理说,党委管人,政府管事,各有分工,应是井水不犯河水。可问题在于,事情是要人去办的,如若管事的管不了人,管人的管不了事,天长日久,相互间就难免出现碰撞。民间有句俗话:一山不容二虎。经济学也说,人是理性自私的。官员虽不是平头百姓,但也不是超凡脱俗的圣人。当官的也有私心,要追求权利,讲究权威,都想说话算数,一言九鼎。可是两套班子都要说话算数,如果思路一致,也便相安无事;倘若意见相左,扯皮拆台也就在情理之中了。

不仅两个班子会不团结,一个班子内部,若有两个权力中心,也会不团结,国有企业就是最典型的例子。过去国企改制前,是党委书记与厂长闹矛盾。党委书记和厂长,都由上头任命,是一样的级别。党委是政治核心,厂长是经营中心。两个中心同处一个企业,分不清大小,比不出高低,谁也不服谁,谁也管不了谁。后来企业改制,工厂改成了公司,书记和厂长之间的矛盾,变成了董事长与总经理之间闹对立。本来按《公司法》规定,董事长聘任总经理,总经理是不敢跟董事长顶牛的。可是目前国企的董事长和总经理,却仍由上级委派,彼此间没有授权关系。既然董事长不握有总经理的饭碗,自然就拿不住总经理。即便总经理我行我素,与董事会离心离德,董事长也无能为力,既不能将人家扫地出门,也无权扣人家的工资。

可见,班子不团结,是源于有两个班子(权力中心)。那么,我们何不将其合二为一,比如让书记兼县长,或董事长兼总经理呢?其实,现行体制下设置两个权力中心,并非高层主观臆断,而是有深层的原因。经济学里有一个理论,叫“信息不对称”,说的是市场买卖双方,由于卖方对商品了解多,于是就很容易欺骗买方,令买方吃亏上当。为防止这种败德行为,经济学建议必须对卖方予以监督,以保护买方利益。

官场虽不是市场,却也存在信息不对称问题。比如下级向上级汇报工作的时候,出于自身考虑,很可能会瞒天过海,提供虚假信息。所以为避免信息不对称,官场也得强化监督,监督的有效法门,就是内部制衡。比如,让县长管事,书记管人,就是种制衡。县长若以权谋私,书记必定干预;书记任人唯亲,县长也会反对。如此相互盯着,彼此都得收敛,谁也不能一手遮天。所以设两套班子的重要目的,是要建立从内部制衡权力的机制。

回头再说国企,董事长与总经理分立,其实也是为了制衡。早些年有的企业为了回避矛盾,实行董事长总经理一人兼,结果滋生出一批腐败大贪。前有长江动力集团于执安,后有红塔集团褚时健,这些都是前车之鉴。

行文至此,我们已陷入了两难困境:两套班子(或权力中心)分设,会导致班子不团结;两套班子(或权力中心)合并,权力又会失去制衡。何去何从,我们似乎很难寻出两全之策。为此,我们不妨看看西方国家的做法。西方的班子为何很少不团结?道理很简单,因为他们只有一套班子。如何制衡呢?他们的做法是,地方“一把手”皆由民众选出,对议会负责,所以老百姓和议会,都有权看住一把手。

而我们的困难在于,无论地方还是企业,一把手都是上级任命的,自然只会对上级负责。虽然上级也能监督下级,可由于信息不对称,不仅监督成本高,而且通常是马后炮。所以,通过合并班子解决团结问题,目前尚不是时机。可能的选择应该是,在目前村干部直选的基础上,逐步扩大民选范围,强化民主监督。一旦建立起完善的民主监督机制,班子合并才能瓜熟蒂落。至于企业,则应重在推进投资多元化。只有投资多元化,方能有真正的股东会,有了股东会,才能按《公司法》的规定由股东会推选董事,由董事会聘任总经理。团结问题也就不在话下了。

“论资排辈”为何久攻不破

干部年轻化问题,关键在体制,没有体制保证,人才就很难脱颖而出。所喜的是,近年来中央高层对此十分重视,并明确规定,在各级党政班子中,都要配备一定的年轻干部。这一措施出台,无疑推进了干部年轻化的进程,改善了班子的结构。但要指出的是,此一办法治标不治本,还未从根本上触动原有的干部体制。

不可否认,目前我们的选人机制,基本上还是论资排辈的。有关文件就明文规定:副职提正职,要在副职工作两年以上,由下级正职提上级副职,要在下级正职工作三年以上。可见,台阶与任职年限,仍是我们选拔干部的重要依据。令人费解的是,论资排辈不利人才成长,已是不争的事实;中央也早就提出要打破论资排辈。可台阶与任职年限,为何还能堂而皇之、白纸黑字地写进官方文件呢?哲学上讲,存在即合理。千百年来,“论资排辈”能够流传至今,历久不衰,肯定是有其合理性的。站在经济学的角度看,结论也是如此。

经济学有一种常规的分析方法,叫实证分析。这种分析方法不含价值判断,只告诉人们真实的世界是什么,为何是这个样子。如果我们也用实证方法,分析官场的论资排辈,那么我的答案是:论资排辈与干部委任制有关,也就是说,在上级任命下级的局限条件下,论资排辈,必成官场的理性选择。5?)dy CAj]zXY^/1

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