公有住房使用权及其交易问题研究

    公有住房使用权能否进入市场流转以及如何交易问题，是随城镇住房制度改革不断深化和展开之后产生的一个现实问题。2002年12月18日，北京市国土资源和房屋管理局出台《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》，明确提出了直管公有住房使用权可以作为独立的财产进行买卖。虽然只是个地方性通知，但毕竟使公有住房使用权不能公开有偿转让的历史禁区得以突破。然而，该通知也带来了一系列问题，如公有住房使用权如何界定性质、权能范围怎样划定以及缺乏交易的具体操作规定等等。这些问题如果不能有效解决，将会构成公有住房使用权交易的法律障碍，必然造成立法目的与实际效果的背离。本文将力图通过公房使用权及其交易问题的分析，进一步探索解决相关问题的法律对策。

    一、公有住房使用权的性质及权能构成问题

    现有的公房使用权如同国有土地使用权一样，一直没有立法明确地对其性质进行界定。下面笔者从现有的有关法律规定来对公房使用权性质进行分析。首先，从公房使用权的产生来源来看，公房使用权是公房租赁制度的产物，实际上可以说是一种特殊的租赁权（对使用人来说是承租权），但是这种公房租赁权与传统民法上的私人所有权基础上的租赁权是不同的，主要在租赁主体、租金标准、租赁期限和租赁关系的发生方面有区别。因此，它不是一般意义上的租赁权。其次，长期以来，学界有把公房使用权称作“公房居住权”的，但居住权在大陆法系传统民法上有其特定的含义，一般指“对他人的房屋以居住为目的而加以使用的权利”，是建立在私人所有权基础上的为特定个人设定的一种用益权，且不得将使用的房屋出租、转让或进行其他处分，因此也不能把公房使用权同居住权相提并论。至于目前的“公房使用权”的提法，本身就是一个性质待定权能不确定的概念。从前面分析和给出的定义来看，公房使用权应该是独立物权，也是一种新型物权。具体物权类型的设定将在后面有详细论述。

    性质不清必然导致权能范围的变化不定，主要表现在公房使用权的可处分性及处分权能的范围上。实际上，公房使用权的处分权在地方立法中往往有着不同的规定。

    二、公有住房使用权交易的现实问题和法律障碍

    1.公有住房使用权交易规制的必要性、过渡性和长期性

    对公房使用权交易的规制具有现实必要性。首先，“公房使用权”具有客观存在的交易价值，体现在三个方面：一是通过市场租金与公房租金间的差额收益；二是通过房改受益，这实际上是一种房改政策利益；三是通过拆迁补偿和安置收益。这些收益都是由公房使用权带来的。其次，存在大量的公有住房使用权利益又没有相应的交易法律规定，必然诱发非法市场交易的泛滥。如社会上流行的“买卖公房钥匙”的现象，一套“公房使用权”可以被卖到2至3万元，造成大量的国有资产流失。另外，一些公房承租使用人由于没有能力购买新房，又不能公开转让现有公房，公房承租人的利益得不到合法补偿，也导致私下转让有很大的市场。因此，与其去堵，不如规范市场进行引导，制订合理合法的措施，实行公房使用权有偿转让，将地下市场变为公开合法交易。

    公有住房使用权交易其实也是无奈的选择，由于现在城市住房紧张问题还没有根本性缓解以及大多数居民购买力有限，公房使用权交易将是长期的要求。但是这种做法具有过渡性，因为公房改革的最终目标还是公房私有化。

    2.公有住房使用权交易的法律障碍

    公房使用权虽然不是所有权，但对当今普通中低收入家庭和居民来说还是值得考虑的交易对象，如果没有对权利形式的统一认识，权能不能确定，各地就会难以立法规范公房使用权的交易问题，就是规定了可以上市交易也不能得到有效的规范和保护。另外，公有住房使用权交易具体操作中也存在很多法律问题。如公房使用权交易后的财产收益分配方法、税收问题以及产权登记公示问题等。这些问题其实都是产权形式的性质和权能不确定引起的，严重影响公房使用权交易的正常进行。最后，就是与现行法律的衔接和冲突问题。《城市公有房屋管理规定》明确禁止自由转租和买卖公房使用权，现在允许公有住房公开有偿转租转让必然和该规定相冲突。

    三、公有住房使用权及其交易问题的法律对策

    1.制订物权法，对权利进行法律定位。从前面的分析可以看出，公有住房使用权是一种独立财产权形式，可以界定为新型的用益物权，根据国外大陆法系国家成熟的物权立法和英美法系的财产权制度，我国的公有住房使用权与美国不动产租赁制度中承租人的房屋“租赁使用权”非常接近。承租人对房间有绝对的排他性的控制权利，有即时的土地权益的占有、使用、收益、转租、优先权等。不同的是这种租赁关系建立在租约基础上，而我国的公房租赁源于住房低租分配制度，与一定的身份（如国有单位职员）相联系。但是美国民法规定，租约中如无明文限制，租约（租赁使用权）既可转让，也可以转租，如果只限制了转租，则可以转让租约。这里提到的租赁使用权规则可以为我们设计公房使用权时利用。为了把公有住房使用权和建立在私人房屋所有权上的租赁使用权区分开，我们不能完全照搬大陆法系上的“居住权”（用益物权中使用权的一种）规定，因为居住权侧重于特定人的使用利益，而财产独立性差，即具有不可交易性。如法国物权法规定，居住权限制于受益人及其家庭成员居住，既不可转让，也不可出租。这些规定显然不适合我国公有住房改革的要求。根据以上分析，我国公房使用权是一种独立性很强的新型用益物权，权能接近于所有权，是公房使用者在法律允许范围内，对公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。公有住房使用权包括占有、使用、收益和处分权，不过这与所有权的四项权能同名不同义。（1）占有。指公房使用权人对其享有使用权的公有住房的实际控制和支配的权利，它是产生使用权的前提和基础。（2）使用。指公房使用权人对其享有使用权的公有住房合理利用的权利。公有住房使用权可以继承。如《城市公有房屋管理规定》第二十八条规定，“承租住宅用房的承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续”。由于合法承租使用人对公有住房的占有和使用一般是没有法定期限限制的，合法使用人可以事实上永久占有和使用公有住房，但必须依法履行承租人合理利用等义务。（3）收益。指公房使用权人对利用所使用的公有住房获取利益的权利。根据北京的通知规定，公房使用人可以转租获益。但收益权是受限制的，不能把居住公房做商业经营获益。（4）处分。指公房使用权人根据自己的意愿保有、转让或灭失其所享

有的公房使用权的权利。主要指对公房使用权的处分，而使用人无权决定公有住房的最终命运。从以上权能分析和实践做法来看，公房使用权非常接近于所有权，在实践中是可行的，有必要进一步立法确认。

    2.由国务院统一制订公有住房使用权交易的一般原则和基本规则。虽然公房使用权交易现在还是试点阶段，但是交易规则必须具有可行性和合理性，并有统一的交易基本原则和规则、涉及交易的规制目的、交易适用的主体和客体范围、交易的基本程序与手续要求、交易的保护和纠纷处理途径等等。这些规则的设定决定于公房使用权交易的立法目的和公房使用权性质的界定。要体现住房体制改革的双重目标：既考虑住房商品化提高使用效率问题，又要注意住房政策中的社会保障要求。如保护低收入公房承租人利益，交易中给予政策优惠措施等。另外，还要注意新规定要合理处理与原有规定的法律冲突问题，可以对原有规定进行适当修改，或者立法规定冲突解决原则。

    3.制订具体实施办法和配套法律规定。根据物权法和统一的公房使用权交易规则，制订具体交易实施办法，如公房使用权有偿转让具体手续与程序、交易税费收取问题、与原产权单位产权交割方式、交易的成立与有效性条件、原租赁关系的转移产生的问题如何处理等等。

《公有住房使用权及其交易问题研究》