上海市城市地下空间开发利用管理立法研究
中又包括转让范围和条件、转让程序、转让当事人的权利、义务和责任等。同样，地下空间权也存在着转让问题。还有，就上海地方立法而言，《上海市房屋租赁条例》、《上海市房地产抵押办法》等与房地产有关的法规、规章也都已经相继出台。地下空间权的租赁关系与抵押关系也都能够按照上述法规、规章的规定操作。
因而，无论是地下空间权的登记，还是其转让、租赁、抵押等，都可按照地面空间的有关法律规范操作。
（三）坚持急用先立的指导思想
当前，从立法的紧迫性来看，地下工程的联通问题以及地下空间权的取得与登记问题已经成为制约地下空间开发，提高地下工程防护能力的瓶胫口，因此，在进行地下空间立法时，可以地下工程的联通（包括民防工程之间的联通、民防工程与一般地下工程之间的联通和地下工程之间的联通）和地下空间权的取得与登记为突破口，先对这些内容进行规范，在此基础上逐步完善地下空间立法，并完善与开发、利用地下空间有关的技术标准和技术规范。
四、主要问题的说明
（一） 关于地下空间开发利用的领导机构
鉴于地下空间开发利用的重要性，以及目前地下空间开发利用中有关管理部门各自为政的现状，有必要成立一个统一领导地下空间开发利用的机构。
关于地下空间开发利用的领导机构，有两种方案可供选择：一种方案是成立专门的地下空间开发利用领导小组，由市政府主要领导担任领导小组组长，其办公室设在市建委。这种方案的优点是：设立专门的领导小组，有利于加强对地下空间开发利用的领导，也容易引起人们的重视；办公室设在市建委，也与建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》相一致。另一种方案是由市规划委员会作为地下空间开发利用的领导机构，市规划委员会办公室作为其办事机构。这种方案的优点是抓住了规划作为地下空间开发利用的龙头，不增设新的机构，也有利于地上地下的协调开发。
我们认为，选择第二种方案比较合适。因而，《上海市城市地下空间开发利用管理若干规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）第四条规定；上海市规划委员会统一领导本市城市地下空间开发利用，负责本市城 市地下空间的综合协调管理；上海市规划委员会办公室具体负责城市地下空间的综合协调工作。
（二） 关于地下空间开发利用的管理部门
地下空间管理的现状已如前述，是那种划块而治，各自为政的管理体制，为此，关于地下空间的管理部门可作如下设计：
第一种方案：授权市民防办作为地下空间的主管部门，扩充市民防办的管理范围，使市民防办作为地下空间权的登记、发证机关、地下工程规划的主管部门，地下工程建设的主管部门和地下工程管理的主管部门。
这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人民防空的需要，作为人民防空工程的主管部门，市民防办对于地下工程的规划，建设和管理已经具备相当的经验。但是，市民防办对民防工程的专业管理与对所有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同，同时，1995年颁布的《上海市城市规划条例》第十一条也明确规定，城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下空间的原则，实际上是将地上空间的规划权赋予了市规划局，因而，授权市民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上的障碍。
第二种方案：在成立统一的不动产登记机构的基础上，由市规划局管理地下空间规划，市建委管地下工程的建设与管理，市民防办管民防工程的规划、建设和管理。
这种方案的优点在于既尊重现状，即目前地下空间的规划，地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行，又在体制上有所突破，避免了地下空间权的登记与发证之争，有利于实现政府职能转变。但这种方案的缺点也是明显的：成立统一的不动产登记机构，使不动产的登记与政府行政管理脱离，不仅涉及到房地产的登记，地下空间的登记，也涉及到林地登记，滩涂登记、草原登记等、牵涉的范围比较广，难以在较短时间内完成。
第三种方案：在将地下工程区分为民防工程和一般地下工程的情况下，由市规划局负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地下工程的详细规划管理，市建委负责一般地下工程的建设、管理，市房地局负责一般地下工程的登记、发证管理，市民防办负责民防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证管理。
（三）关于鼓励开发、利用城市地下空间资源的优惠措施
国外对开发、利用地下空间资源有着许多很具体的优惠措施。本市对民防工程的开发、利用也有一些优惠措施：如单独修建民防工程，免缴土地使用费；修建民防工程及其连接通道，民防工程的使用收益，免缴所得税。在鼓励开发、利用城市地下空间资源过程中，也必须象鼓励开发、利用民防工程一样，有一些优惠措施。
《办法（草案）》对优惠措施的规定有四个层面：
1、维持原来对民防工程的有关规定
即对民防工程的使用收益（出租、转让收益），免缴所得税，而对一般地下工程的使用收益，不给予免缴所得税的优惠。这样规定的目的是近可能将地下工程建设成民防工程。
2、将原来对民防工程的优惠扩大到所有的地下工程
即不仅对单独修建民防工程及修建民防工程及其连接通道，而且对单独修建所有的地下工程及修建所有的地下工程及其连接通道，都享受免缴土地使用费。如此规定，可以在一定程度上节省地下空间的开发、利用成本。
3、增加财政专项补贴
即对开发，利用城市地下空间资源，建设地下污水处理厂，煤气储藏设施，垃圾焚烧设施等市政公用设施的，除享受上述优惠政策外，还可以享受财政专项补贴，这是因为上述市政公用设施一般都有较大的危险性，可能对环境产生严重的影响，将其造在地下，则可将这种影响降低到最小程度。当然，这里的财政专项补贴，不一定就是现金补贴，可以象日本等国一样，将利用的地下空间的地面空间无偿的由开发、利用者来使用，以调动其积极性。
4、增加对使用者的优惠措施
上述优惠措施主要是针对建设者的，要加强地下空间的开发利用，仅有投资者愿意建设地下工程还不够，还要有使用者愿意使用地下空间。为此，《规定（草案）》对使用地下工程也设定了若干优惠措施，如免缴增容配套费、水电增容费和市政设施配套费等。以水电增容费为例，由于当前使用地下工程时，每使用一立方的水要征收825元、每排放一立方的水要征收850元的增容费，因而，如果免掉这些费用，对于使用者来说，将是一种很大的优惠。
（四）关于地下工程建设的技术标准和技术规范
本市对地下工程建设的防火设计，安全规范等已有相应要求，但与国外对地下工程建设的技术标准，技术规范相比较，还是不够完善。如日本关于地下空间开发的技术标准和技术规范包括：环境保护技术规范、内部环境技术规范、防灾、安全技术规范以及心理对策技术规范。因而，有必要按照国家的技术标准、技术规范以及本市的实际情况，在借鉴国外经验的基础上，制定本市的地下工程建设技术标准和技术规范。为此，《办法（草案）》规定，开发城市地下空间的单位，应当按照城市地下空间规划，根据地下工程建设的技术标准和技术规范，依法建设地下工程。
（五）关于地下空间的权属问题
1、 地下空间所有权、使用权与地下建筑物的所有权
与城市土地的国有属性相一致，城市地下空间的所有权属于国家。开发城市地下空间，投资者可以通 《上海市城市地下空间开发利用管理立法研究(第5页)》
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因而，无论是地下空间权的登记，还是其转让、租赁、抵押等，都可按照地面空间的有关法律规范操作。
（三）坚持急用先立的指导思想
当前，从立法的紧迫性来看，地下工程的联通问题以及地下空间权的取得与登记问题已经成为制约地下空间开发，提高地下工程防护能力的瓶胫口，因此，在进行地下空间立法时，可以地下工程的联通（包括民防工程之间的联通、民防工程与一般地下工程之间的联通和地下工程之间的联通）和地下空间权的取得与登记为突破口，先对这些内容进行规范，在此基础上逐步完善地下空间立法，并完善与开发、利用地下空间有关的技术标准和技术规范。
四、主要问题的说明
（一） 关于地下空间开发利用的领导机构
鉴于地下空间开发利用的重要性，以及目前地下空间开发利用中有关管理部门各自为政的现状，有必要成立一个统一领导地下空间开发利用的机构。
关于地下空间开发利用的领导机构，有两种方案可供选择：一种方案是成立专门的地下空间开发利用领导小组，由市政府主要领导担任领导小组组长，其办公室设在市建委。这种方案的优点是：设立专门的领导小组，有利于加强对地下空间开发利用的领导，也容易引起人们的重视；办公室设在市建委，也与建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》相一致。另一种方案是由市规划委员会作为地下空间开发利用的领导机构，市规划委员会办公室作为其办事机构。这种方案的优点是抓住了规划作为地下空间开发利用的龙头，不增设新的机构，也有利于地上地下的协调开发。
我们认为，选择第二种方案比较合适。因而，《上海市城市地下空间开发利用管理若干规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）第四条规定；上海市规划委员会统一领导本市城市地下空间开发利用，负责本市城 市地下空间的综合协调管理；上海市规划委员会办公室具体负责城市地下空间的综合协调工作。
（二） 关于地下空间开发利用的管理部门
地下空间管理的现状已如前述，是那种划块而治，各自为政的管理体制，为此，关于地下空间的管理部门可作如下设计：
第一种方案：授权市民防办作为地下空间的主管部门，扩充市民防办的管理范围，使市民防办作为地下空间权的登记、发证机关、地下工程规划的主管部门，地下工程建设的主管部门和地下工程管理的主管部门。
这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人民防空的需要，作为人民防空工程的主管部门，市民防办对于地下工程的规划，建设和管理已经具备相当的经验。但是，市民防办对民防工程的专业管理与对所有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同，同时，1995年颁布的《上海市城市规划条例》第十一条也明确规定，城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下空间的原则，实际上是将地上空间的规划权赋予了市规划局，因而，授权市民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上的障碍。
第二种方案：在成立统一的不动产登记机构的基础上，由市规划局管理地下空间规划，市建委管地下工程的建设与管理，市民防办管民防工程的规划、建设和管理。
这种方案的优点在于既尊重现状，即目前地下空间的规划，地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行，又在体制上有所突破，避免了地下空间权的登记与发证之争，有利于实现政府职能转变。但这种方案的缺点也是明显的：成立统一的不动产登记机构，使不动产的登记与政府行政管理脱离，不仅涉及到房地产的登记，地下空间的登记，也涉及到林地登记，滩涂登记、草原登记等、牵涉的范围比较广，难以在较短时间内完成。
第三种方案：在将地下工程区分为民防工程和一般地下工程的情况下，由市规划局负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地下工程的详细规划管理，市建委负责一般地下工程的建设、管理，市房地局负责一般地下工程的登记、发证管理，市民防办负责民防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证管理。
这种方案的优点本身就是其缺点，即迁就现有管理体制、调整幅度不大，易为各方面接受。《办法（草案）》采用的就是这个方案。
（三）关于鼓励开发、利用城市地下空间资源的优惠措施
国外对开发、利用地下空间资源有着许多很具体的优惠措施。本市对民防工程的开发、利用也有一些优惠措施：如单独修建民防工程，免缴土地使用费；修建民防工程及其连接通道，民防工程的使用收益，免缴所得税。在鼓励开发、利用城市地下空间资源过程中，也必须象鼓励开发、利用民防工程一样，有一些优惠措施。
《办法（草案）》对优惠措施的规定有四个层面：
1、维持原来对民防工程的有关规定
即对民防工程的使用收益（出租、转让收益），免缴所得税，而对一般地下工程的使用收益，不给予免缴所得税的优惠。这样规定的目的是近可能将地下工程建设成民防工程。
2、将原来对民防工程的优惠扩大到所有的地下工程
即不仅对单独修建民防工程及修建民防工程及其连接通道，而且对单独修建所有的地下工程及修建所有的地下工程及其连接通道，都享受免缴土地使用费。如此规定，可以在一定程度上节省地下空间的开发、利用成本。
3、增加财政专项补贴
即对开发，利用城市地下空间资源，建设地下污水处理厂，煤气储藏设施，垃圾焚烧设施等市政公用设施的，除享受上述优惠政策外，还可以享受财政专项补贴，这是因为上述市政公用设施一般都有较大的危险性，可能对环境产生严重的影响，将其造在地下，则可将这种影响降低到最小程度。当然，这里的财政专项补贴，不一定就是现金补贴，可以象日本等国一样，将利用的地下空间的地面空间无偿的由开发、利用者来使用，以调动其积极性。
4、增加对使用者的优惠措施
上述优惠措施主要是针对建设者的，要加强地下空间的开发利用，仅有投资者愿意建设地下工程还不够，还要有使用者愿意使用地下空间。为此，《规定（草案）》对使用地下工程也设定了若干优惠措施，如免缴增容配套费、水电增容费和市政设施配套费等。以水电增容费为例，由于当前使用地下工程时，每使用一立方的水要征收825元、每排放一立方的水要征收850元的增容费，因而，如果免掉这些费用，对于使用者来说，将是一种很大的优惠。
（四）关于地下工程建设的技术标准和技术规范
本市对地下工程建设的防火设计，安全规范等已有相应要求，但与国外对地下工程建设的技术标准，技术规范相比较，还是不够完善。如日本关于地下空间开发的技术标准和技术规范包括：环境保护技术规范、内部环境技术规范、防灾、安全技术规范以及心理对策技术规范。因而，有必要按照国家的技术标准、技术规范以及本市的实际情况，在借鉴国外经验的基础上，制定本市的地下工程建设技术标准和技术规范。为此，《办法（草案）》规定，开发城市地下空间的单位，应当按照城市地下空间规划，根据地下工程建设的技术标准和技术规范，依法建设地下工程。
（五）关于地下空间的权属问题
1、 地下空间所有权、使用权与地下建筑物的所有权
与城市土地的国有属性相一致，城市地下空间的所有权属于国家。开发城市地下空间，投资者可以通 《上海市城市地下空间开发利用管理立法研究(第5页)》
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