用人单位劳动规章制度的立法初探
章制度的含义原来是十分宽泛的，但当它与用人单位相联系时，则是一个专门的劳动法律术语。它是指用人单位为加强劳动管理，在本单位实施的保障劳动者依法享有劳动权利和履行劳动义务的行为准则。这种行为准则对单位的全体人员都具有约束力。我国《劳动法》第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”虽然劳动法有此规定，但从现实的具体实践中，我们发现用人单位劳动规章规则日益成为影响劳动法实施的重要因素之一。
一、立法背景剖析
1、法律缺陷。早在1954年，我国法律就涉及到用人单位劳动规章制度。1954年，政务院发布了《国营企业内部劳动规则纲要》，然而，由于时代的局限性，该纲要仅限于“全民所有制企业”。目前，该规定已经失效。1982年和1986年，国务院分别发布了《企业职工奖惩条例》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，直至今日，这两个行政法规仍然有效。但是这两个法规的有些内容已经无法适应经济发展带来的新情况。更何况，这两个法规的适用范围仅限于“全民所有制企业和城镇集体所有制企业”和“国营企业” 的全体职工。1995年，《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）作为高层次的法律，共有三个条文涉及到用人单位劳动规章制度。该法第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”该法第25条第（二）项将劳动者严重违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一。该法第89条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”这三个条文明确了制定劳动规章制度既是用人单位的权利，又是用人单位的义务，并规范了用人单位违法履行此项义务或行使该项权利的法律后果。接着，在《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见》的第87条，明确了《劳动法》第25条第（三）项中的“重大损害”应由企业内部规章来规定。虽然这些规定都具有较高的法律效力，但是过于原则化，抽象化。而且关于劳动规章制度的内容，程序，效力等均未涉及，这给实践操作带来弹性的同时，也增加了实际操作的难度，甚至给某些用人单位提供了规避法律的机会。1997年，劳动部颁发了劳部发（1997）338号文件，它规定了劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查，符合规定的，才予以备案。可以说，劳部发（1997）338号文件使用人单位劳动规章制度从抽象到具体迈进了一步。但是它毕竟只是由部门颁发一个规范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。
2、现实缺陷。虽然《劳动法》第4条和劳部发（1997）338号文件均规定用人单位应该制定劳动规章制度，但实际上，一些用人单位并没有制定劳动规章制度，另有一些用人单位不按程序制定劳动规章制度，或者是劳动规章的内容违反劳动法律法规，片面强调了劳动者的义务，因而造成了许多的劳动纠纷，严重影响了劳动关系的和谐和稳定。近几年就曾发生了一些因厂规厂纪内容违法而引发的争议，有的地方还形象地称之为企业中的“病灶”。（1）这是企业方面存在的弊端。另外，由于理论界对用人劳动单位规章制度的探讨较少，这也在一定程度上影响了劳动执法部门在劳动执法过程中对用人单位劳动规章制度的性质认识不清，混淆规章制度与劳动纪律之间的界限，从而使具体的执法上有了一定的偏差。
法律的不完善和现实的缺陷使我国必须将用人单位劳动规章制度的立法提到议程上。另外，由于我国已经全面实行劳动合同制，随着缔约和履约大量产生，不断重复，而成为用工的例行事项时，无论是用人单位还是劳动者均有简化缔约程序的要求。如果能够将用人单位劳动规章制度中涉及劳动者权利和义务的内容直接纳进劳动合同中，那么，就可以降低交易费用，减少订约和履约的成本，从而有利于增进效率。当然这样实行的前提是用人单位劳动规章制度的内容和程序都必须合法，这就需要制定一部专门关于用人劳动单位规章制度的法律。
二、用人单位规章制度的内容
凡是在劳动法典中对用人单位劳动规章制度做出明确规定的国家，大多同时从立法上对劳动规章制度应包含的事项作列举式的规定。如《日本劳动标准法》第九章对雇用规则作了明确规定，其中第89条对应包含的事项进行了列举，包括工作时间，工资制度，退职，津贴及分红和最低工资事项，工人负担，安全卫生，职业训练，事故及非因工负伤和疾病的救济，惩罚及其他工十个方面的内容。（2）我国台湾地区的《劳动基准法》也规定了类似的内容，同时增加了福利措施和牢固双方沟通意见，加强合作的方法这两项的内容。可见，用人单位的劳动规章制度包含的事项十分广泛，几乎涉及了劳动法律关系内容的各个方面和劳动关系运行的各个主要环节。为了指导用人单位合法、全面和完整地确定劳动规章制度的内容，有的国家还授权特定机关制定劳动规章制度的范本。例如《巴林劳工法》规定，“劳工和社会事务部可以通过命令颁布适合工作性质的纪律规定的范本，作为雇主制定他们自己的规则的指导。”（3）
我国目前尚无专门关于用人单位劳动规章制度的法律。但劳部发[1997]338号文件明文规定劳动规章制度的内容主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理。这是属于列举式的规定。鉴于我国目前用人单位在制定劳动规章制度内容的随意性的情况，将来我国立法对内部劳动规则应不至于列举规定其应包含的事项，还应进一步对某些重要事项规定如何确定其内容或直接规定其内容的规则。其中较多的是关于劳动组织、劳动纪律、工时工资等方面的规定。立法规定用人单位劳动规章制度的法定内容外，还应考虑到各个用人单位及劳动者的现实状况和差异性，赋予用人单位一定的自主权，允许其在法定内容外制定一系列的与差异性紧密相关的非法定内容，譬如员工选聘依据、考核标准、晋升条件、工资分级等。当然，这些非法定内容不得与法律法规相冲突，比如，工资分级中的最低一级的水平不得低于当地的平均收入水平。具体操作中一定要把握这样一个出发点-无论法定内容还是非法定内容，其目的都是为了保障劳动者能更好地行使劳动权利和履行劳动义务。
有学者认为，劳动规章制度应就日常的工作管理做出规定，而不能对劳动合同已经确定的事项予以规定。笔者以为，用人单位劳动规章制度的内容可以与集体合同、劳动合同的内容重叠。如果是新开办的用人单位，其制定的内容合法的劳动规章制度，在征得劳动者同意后，可将其一部分内容纳进集体合同和劳动合同中，这样有利于简化缔约手续，提高效率。如果是已经签订集体合同、劳动合同的用人单位，还没有制定劳动规章制度或已制定的劳动规章制度与法律精神不符合，则可以考虑在制定或修改劳动规章制度后将集体合同和劳动合同的某些内容纳入其中，这样，可以是劳动规章制度更多地体现广大员工的意志。
三、制定用人单位劳动规章制度的程序
程序是正义的保障。将
1、职工参与。现代企业是以民主管理为基础的，它强调全员管理，充分调动广大职工的积极性，从而提高内部管理水平，增强企业经营决策的准确性和透明度。而且，劳动规章制度只有在吸收和体现职工一方的意志，或者得到职工的认同的情况下，才能确保很好地实施。于是，有学者提出：我国立法应当规定，用人单位制定劳动规章制度的程序之一是必须经过职工代表大会的审议通过。这种观点的依据就是我国《全民所有制工业企业法》第52条和《法国劳动法典》、《日本劳动标准法》都有此方面的规定。笔者对此不予赞同 《用人单位劳动规章制度的立法初探》
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一、立法背景剖析
1、法律缺陷。早在1954年，我国法律就涉及到用人单位劳动规章制度。1954年，政务院发布了《国营企业内部劳动规则纲要》，然而，由于时代的局限性，该纲要仅限于“全民所有制企业”。目前，该规定已经失效。1982年和1986年，国务院分别发布了《企业职工奖惩条例》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，直至今日，这两个行政法规仍然有效。但是这两个法规的有些内容已经无法适应经济发展带来的新情况。更何况，这两个法规的适用范围仅限于“全民所有制企业和城镇集体所有制企业”和“国营企业” 的全体职工。1995年，《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）作为高层次的法律，共有三个条文涉及到用人单位劳动规章制度。该法第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”该法第25条第（二）项将劳动者严重违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一。该法第89条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”这三个条文明确了制定劳动规章制度既是用人单位的权利，又是用人单位的义务，并规范了用人单位违法履行此项义务或行使该项权利的法律后果。接着，在《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见》的第87条，明确了《劳动法》第25条第（三）项中的“重大损害”应由企业内部规章来规定。虽然这些规定都具有较高的法律效力，但是过于原则化，抽象化。而且关于劳动规章制度的内容，程序，效力等均未涉及，这给实践操作带来弹性的同时，也增加了实际操作的难度，甚至给某些用人单位提供了规避法律的机会。1997年，劳动部颁发了劳部发（1997）338号文件，它规定了劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查，符合规定的，才予以备案。可以说，劳部发（1997）338号文件使用人单位劳动规章制度从抽象到具体迈进了一步。但是它毕竟只是由部门颁发一个规范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。
2、现实缺陷。虽然《劳动法》第4条和劳部发（1997）338号文件均规定用人单位应该制定劳动规章制度，但实际上，一些用人单位并没有制定劳动规章制度，另有一些用人单位不按程序制定劳动规章制度，或者是劳动规章的内容违反劳动法律法规，片面强调了劳动者的义务，因而造成了许多的劳动纠纷，严重影响了劳动关系的和谐和稳定。近几年就曾发生了一些因厂规厂纪内容违法而引发的争议，有的地方还形象地称之为企业中的“病灶”。（1）这是企业方面存在的弊端。另外，由于理论界对用人劳动单位规章制度的探讨较少，这也在一定程度上影响了劳动执法部门在劳动执法过程中对用人单位劳动规章制度的性质认识不清，混淆规章制度与劳动纪律之间的界限，从而使具体的执法上有了一定的偏差。
法律的不完善和现实的缺陷使我国必须将用人单位劳动规章制度的立法提到议程上。另外，由于我国已经全面实行劳动合同制，随着缔约和履约大量产生，不断重复，而成为用工的例行事项时，无论是用人单位还是劳动者均有简化缔约程序的要求。如果能够将用人单位劳动规章制度中涉及劳动者权利和义务的内容直接纳进劳动合同中，那么，就可以降低交易费用，减少订约和履约的成本，从而有利于增进效率。当然这样实行的前提是用人单位劳动规章制度的内容和程序都必须合法，这就需要制定一部专门关于用人劳动单位规章制度的法律。
二、用人单位规章制度的内容
凡是在劳动法典中对用人单位劳动规章制度做出明确规定的国家，大多同时从立法上对劳动规章制度应包含的事项作列举式的规定。如《日本劳动标准法》第九章对雇用规则作了明确规定，其中第89条对应包含的事项进行了列举，包括工作时间，工资制度，退职，津贴及分红和最低工资事项，工人负担，安全卫生，职业训练，事故及非因工负伤和疾病的救济，惩罚及其他工十个方面的内容。（2）我国台湾地区的《劳动基准法》也规定了类似的内容，同时增加了福利措施和牢固双方沟通意见，加强合作的方法这两项的内容。可见，用人单位的劳动规章制度包含的事项十分广泛，几乎涉及了劳动法律关系内容的各个方面和劳动关系运行的各个主要环节。为了指导用人单位合法、全面和完整地确定劳动规章制度的内容，有的国家还授权特定机关制定劳动规章制度的范本。例如《巴林劳工法》规定，“劳工和社会事务部可以通过命令颁布适合工作性质的纪律规定的范本，作为雇主制定他们自己的规则的指导。”（3）
我国目前尚无专门关于用人单位劳动规章制度的法律。但劳部发[1997]338号文件明文规定劳动规章制度的内容主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理。这是属于列举式的规定。鉴于我国目前用人单位在制定劳动规章制度内容的随意性的情况，将来我国立法对内部劳动规则应不至于列举规定其应包含的事项，还应进一步对某些重要事项规定如何确定其内容或直接规定其内容的规则。其中较多的是关于劳动组织、劳动纪律、工时工资等方面的规定。立法规定用人单位劳动规章制度的法定内容外，还应考虑到各个用人单位及劳动者的现实状况和差异性，赋予用人单位一定的自主权，允许其在法定内容外制定一系列的与差异性紧密相关的非法定内容，譬如员工选聘依据、考核标准、晋升条件、工资分级等。当然，这些非法定内容不得与法律法规相冲突，比如，工资分级中的最低一级的水平不得低于当地的平均收入水平。具体操作中一定要把握这样一个出发点-无论法定内容还是非法定内容，其目的都是为了保障劳动者能更好地行使劳动权利和履行劳动义务。
有学者认为，劳动规章制度应就日常的工作管理做出规定，而不能对劳动合同已经确定的事项予以规定。笔者以为，用人单位劳动规章制度的内容可以与集体合同、劳动合同的内容重叠。如果是新开办的用人单位，其制定的内容合法的劳动规章制度，在征得劳动者同意后，可将其一部分内容纳进集体合同和劳动合同中，这样有利于简化缔约手续，提高效率。如果是已经签订集体合同、劳动合同的用人单位，还没有制定劳动规章制度或已制定的劳动规章制度与法律精神不符合，则可以考虑在制定或修改劳动规章制度后将集体合同和劳动合同的某些内容纳入其中，这样，可以是劳动规章制度更多地体现广大员工的意志。
三、制定用人单位劳动规章制度的程序
程序是正义的保障。将
来我国立法对用人单位规章制度的法定化程序应包括以下三个环节：
1、职工参与。现代企业是以民主管理为基础的，它强调全员管理，充分调动广大职工的积极性，从而提高内部管理水平，增强企业经营决策的准确性和透明度。而且，劳动规章制度只有在吸收和体现职工一方的意志，或者得到职工的认同的情况下，才能确保很好地实施。于是，有学者提出：我国立法应当规定，用人单位制定劳动规章制度的程序之一是必须经过职工代表大会的审议通过。这种观点的依据就是我国《全民所有制工业企业法》第52条和《法国劳动法典》、《日本劳动标准法》都有此方面的规定。笔者对此不予赞同 《用人单位劳动规章制度的立法初探》
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