对农村集体土地征用现状的反思

　　引 言

　　截止2003年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据十个省（市区）的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7%  .即在整顿的开发区的面积大于现有城镇建设用地的总量，在实际园区用地中又有近七成的用地属于违法占地。这一现状一方面造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地农民生活无着，引发了很多的社会问题。笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕着农村土地的征用范围、征用程序、征地用途、征地补偿、救济途径等环节入手，反思在这些方面存在的问题，归结原因，对相应的立法略作一下浅显的建议。

　　一、在农村土地征用过程中存在的问题

　　我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。

　　（一）“公共利益”概念的界定模糊

　　《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地；二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。

　　（二）对非法占地行为的处罚力度过轻

　　目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

　　（三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

　　浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅占5%至10%  .据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅8公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区（国家级）所在地，“《财富》世界500强”企业中有5家落户在此。“湖南经济看长沙，长沙经济看星沙”，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在1992年至2002年期间采取“化整为零”的方式违规征用1个乡7个村约84个组的17278.675亩土地（其中5152.693亩为一类稻田），并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，至今拖欠1633户6244名农民土地征用补偿费约1.4亿元，导致当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。

　　在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，由此引发纠纷和争端就不可避免了。

　　二、农村土地征用过程中导致上述问题的成因

　　在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因：

　　（一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念

　　我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。

　　（二）农村土地征用权的滥用

　　农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

　　（三）征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重

　　《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重 .

　　（四）土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因

　　首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、

限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？从《审计调查报告》所列数据中可以发现，长沙县政府此次征地总投入的费用为14596.34万元，拆迁征地面积13632.25亩，征地每亩平均只花费1.07万元，而在卖给投资商时即使以每亩8万元的最低价卖出，长沙县政府也可从中至少获利9.44亿元。事实上，1995年以后，政府储备的土地卖出的价格要远远高于每亩8万元。一些了解事情经过的法律专家评价说：“长沙经济技术开发区实际成了长沙县政府谋求低成本发展和‘以地生财’的一条捷径。”

　　（五）欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决和处理

　　笔者曾看到过一起“自贡土地征用”案件：1997年自贡市政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”（简称“管委会”），并于1994年下发文件规定自贡市内划出19平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。1998年7月，自贡市政府授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低，拆迁户不满遂于2000年4月5日以不满拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼，法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉至四川省高级人民法院，但仍未获受理。2002年，被征地人联名向建设部申请行政复议，但却一直未获答复，2002年6月6日，被征地人向北京市第一

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