地方立法要为构建和谐社会作贡献

    地方立法作为我们国家立法的一个组成部分，在过去的20多年里，已经走过了探索起步、加快步伐到规范发展的路程，为推动、保障各地的改革开放起到了不可替代的作用。在党中央提出构建社会主义和谐社会的新形势下，地方立法工作如何与时俱进，适应构建社会主义和谐社会的新要求，自觉地为构建社会主义和谐社会作贡献，实现与地方经济社会全面发展良性互动，是摆在我们面前的一个崭新课题。     一、加强立法工作是构建和谐社会，落实科学发展观的必然要求     以胡锦涛为总书记的党中央提出构建社会主义和谐社会，是对我国改革开放和现代化建设经验的总结，是在新的国内外形势下提高党的政能力、贯彻落实科学发展观、更好地推进我国经济社会发展的战略举措。改革开放以来，我国经济获得了快速发展，人民生活有了较大改善，综合国力和国际影响有了明显提升。同时，我国发展中也存在不少不和谐的因素，环境污染影响和谐，愚昧落后妨碍和谐，违法乱纪销蚀和谐，贪污腐败破坏和谐。在这种情况下，要保证社会有序运转，奠定社会和谐发展的基石，关键在于加强党的执政能力建设，坚持科学执政、民主执政、依法执政，坚持立党为公、执政为民; 有赖于广大共产党员牢固树立全心全意为人民服务的思想，发挥先锋模范作用，心系群众，服务群众; 同时取决于每个公民自觉遵守国家法律，积极践行爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献等基本道德规范。构建社会主义和谐社会，就要全党全社会坚持依法治国和以德治国相结合，形成推进和谐社会建设的强大合力，不断消除不和谐因素，不断增加和谐因素。社会主义和谐社会本质上是民主法治社会。法治是社会主义和谐社会得以建立的手段和途径。因此，一方面我们不容忽视道德、文化等社会一般规范的作用，另一方面更要重视法律规则。法律是所有社会规范中最具有明确性、稳定性和国家强制性的规范，依照法律来治理社会，人们就有章可循，社会也就有了和谐的基础。从这个意义上讲，加强立法工作，提高立法质量对构建社会主义和谐社会具有十分重要的作用。地方立法作为中央立法的补充，在解决地方改革发展稳定的重大问题，促进地方经济社会和谐发展方面具有不可或缺的作用。     我省的地方立法工作从1980年起步，经过20多年的努力，取得了很大的成绩。《立法法》实施以来，又改进和完善了地方立法工作体制和运行机制，地方立法工作取得了新的进展。我们建立了地方性法规草案的统一审议制度，进一步完善了地方立法程序，制定了一批符合我省实际具有较强可操作性的法规。近几年来,我省经济能够以两位数的速度增长，与地方立法在经济发展方面发挥了引导、规范、促进和保障的作用是分不开的。在快速发展的同时，我省不少地方还存在着生产上能耗高、效益低，成本高；在生态上，有些项目破坏自然、污染环境；在发展状况上，城乡不平衡、地区不平衡等情况。这与我们地方立法仍然滞后于经济社会的发展，还不完全适应改革开放的需要，还存在着立法选项不准确，有些经济发展急需的法规未能出台；保护弱势群体利益的立法还比较薄弱；为实现江西在中部崛起的战略服务还不自觉；人民群众参与立法的渠道尚需拓宽；立法质量有待进一步提高等问题有直接联系。这些问题，需要我们认真地研究解决。     从去年省人大法制委、省人大常委会法工委联合南昌大学法学院在全省范围内开展的法制环境调研情况来看，广大人民群众对我省地方立法工作给予充分肯定的同时，要求进一步加强立法的呼声很高，提出了不少具体的立法建议，并且期待着立法质量的提高。在新的形势下，我省地方立法的任务不是轻了，而是更重了。我们要深刻领会党的十六届三中全会、四中全会精神，从加强党构建和谐社会能力的高度，从加快我省经济社会的全面发展，为江西在中部崛起提供良好的法规保障的高度，深化对地方立法工作重要性的认识，增强对做好地方立法工作的使命感、责任感和紧迫感。要把地方立法工作真正摆到应有的重要位置，以改革的精神解决地方立法工作中遇到的难点问题，扎扎实实一步一个脚印地把地方立法工作推向前进。     二、以“三个代表”重要思想为指导，进一步转变立法理念，努力提高地方立法质量     在改革开放初期我国经济、社会生活的许多方面无法可依的情况下，我们强调加快立法步伐无疑是正确的。随着一大批法律法规的出台，无法可依的问题已基本得到解决。当前立法工作的主要矛盾已经由法律、法规数量的不足转移到重点提高立法质量上。这些年来，我省地方立法的质量总的看有所提高，但还存在着与我省改革开放的实际结合不够紧密、部门利益倾向尚未有效克服、操作性不够强、文字表述上不够严谨准确等问题。这说明我们地方立法工作还不适应 “良法之治”的要求。因此，提高立法质量是立法机关和立法工作者要考虑并加以解决的首要问题。提高立法质量，必须坚持党的领导，坚持以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，坚持法制统一原则，坚持地方特色，坚持走群众路线。当前，要着力解决以下四个方面的问题：     一要做到立法选项的准确性。为了在新的起点上实现全省经济社会更快更好的发展，省委第十一届八次全会提出“建设和谐平安江西、共创富民兴赣大业” 的要求。在这种情况下，我省地方立法需求也将发生变化，准确科学地确定立法项目的重要性更加显现。要解决立法选项的准确性问题，首先是要突出重点、解决难点、关注热点。所谓突出重点，就是要求立法要着重围绕能牵动江西经济社会发展的一些重大问题。江西这几年经济社会的发展取得了令人瞩目的成绩，但欠发达省份的地位并没有根本改变，实现经济的快速发展还是我们目前面临的首要任务。因此继续突出经济发展主题，加快经济立法，过去是现在依然是我们地方立法工作的重点。所谓解决难点，就是要求立法要努力消除那些长期影响我省经济社会和谐发展的深层次因素。如民营经济的准入、“三农”、环境保护、分配不公、社会保障、再就业等问题。所谓关注热点，就是要求立法高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为。如农民工的工资拖欠、违法拆迁征地等问题。其次是要统筹安排。一要根据省情来安排立法项目。要把地方性法规的实施条件放在突出位置来考虑，对有立法需求又有实施条件的，要优先安排；对有立法需求，但目前尚不具备实施条件的暂时不安排。二要对每年度的立法数量进行合理控制，以利于提高立法质量。三要按照尽量兼顾经济社会全面发展的原则进行安排。     二要注意权利与权力的协调性。权利与权力是两个不同的概念。权利是权力的本源，权力是权利的后盾。权利与权力的协调，对公民来说，主要是权利与义务的统一。对政府来说，主要是权力与责任的统一。在过去的地方立法中，我们比较注重公共权力的强化和公民义务的履行，而在防止权力滥用和落实公民权利方面着力不够，实践中往往出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，而对相对人和公民的权利却重视不够，得不到有效保障。在现阶段，地方性法规要在构建和谐社会中发挥应有作用，就要妥善解决权利与权力的协调性问题。第一，要实现义务性立法向权利型立法转变。和谐社会是一个以人为本的社会，是一个追求全民发展、全面发展的社会，换句话说，就是一个公民权利充分实现的社会。因此，树立公民权利本位的立法理念，在立法过程中，以尊重和保障公民权利为优先选择，在任何时候都把从人民的根本利益出发，努力把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好，把广大人民群众的积极性引导好、保护好、发挥好作为地方立法的出发点和落脚点，这是新时期立法妥善解决权利与权力协调性问题的重要内容。第二，要实现管理型立法向服务型立法转变。在构建和谐社会的过程中，政府的合理定位至关重要。它既不能缺位，又不能越位、错位。为此，立法既要赋予政府机关必要的手段，确保政府在创造平等的市场竞争环境、协调经济社会发展、完善分配制度和社会保障等领域充分发挥其公共服务职能，又要强化对公共权力的制约，建立起公正合理、设置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制。要用制度促进政府转变职能，实现权力与责任的统一，防止部门权力利益化，部门利益通过立法固定化。     三要力求不抵触与有特色的统一性。地方立法坚持不抵触原则是由中国特色社会主义法律体系所决定的。地方立法要维护国家法制的统一，不能与宪法、法律、行政法规相抵触，不能超越立法权限、违反法定程序。地方立法要突出地方特色，反映地方经济社会发展的需求。法规如果大量照抄上位法的规定，没有本地特色，那就失去了存在的价值。因此在地方立法工作中，我们要解决不抵触与有特色的统一性问题，既坚持规范立法，又强调特色立法。规范立法，表现在程序上，主要是要求法规的立项、起草、论证、提请和审议等各个环节，都要严格遵循《立法法》和《江西省立法条例》的规定实施；表现在内容上，主要是要坚持不突破上位法关于行政许可的范围，坚持行为与处罚相对应，不突破上位法关于行政处罚行为、种类和幅度的规定。地方立法作为中央立法的补充，应当重在“拾遗补缺”上做文章。在内容上，要增强法规的针对性，根据本行政区域的具体情况和实际需要，解决地方经济和社会发展中的现实问题和焦点问题；在形式上不盲目追求法规体例完整，尽可能避免“小法”抄“大法”，“后法”抄“前法”的现象。有什么需要就规定什么，有几条就规定几条；该具体的要具体，该细化的要细化；要充分发挥法的引导、教育和服务功能，不要把处罚作为法规执行的唯一手段。即使设定处罚，也要特别注意处罚幅度不宜太大，尤其是罚款的幅度上不要过大，力争从源头上遏制处罚的随意性和执法腐败问题，为地方经济和社会的协调发展提供优质、高效的法规保障，建立起促进社会和谐发展的第一道防线。     四要坚持立法的民主性。立法工作是一项专业性很强的工作，不注重充分发挥立法工作者、专家学者、司法人员和行政执法人员等专门人员的作用显然不行。但立法更是一项政治性很强的工作，要做到体现民意、符合民心，不走群众路线就更不行。人民群众对立法活动的参与，主要途径是通过各级人大代表依法履行立法职责，反映人民群众的利益和意志。同时，要采用多种形式拓宽人民群众参与立法的渠道，加大人民群众直接参与立法的力度。我们既要坚持并发展近年来立法机关已经形成的立法论证会、立法顾问、立法联系点、委托起草法规草案等行之有效的制度，又要加紧完善公民旁听人大及其常委会的法规草案审议、立法听证会、在媒体上公布法规草案、利用网络平台征求意见等有效调动群众参与立法的制度，不断加大群众立法参与的广度和深度。在立法调研工作中，要注意调研对象和范围的代表性和广泛性，既听取专门人员的意见，又注意听取管理相对人和广大群众的意见，尽可能地体察民情，反映民意，集中民智，维护民益。     三、通过开展保持共产党员先进性教育，自觉加强立法工作机构的自身建设     在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持

共产党员先进性教育活动，是党中央作出的一项重大决策，是新世纪加强党的建设的基础工程。立法机关能否高质量地完成立法工作任务，关键在于有没有一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的立法干部队伍。作为立法机关，我们要通过保持共产党员先进性教育，大力加强自身建设。立法工作机构的每一个党员都要自觉地投入到先进性教育中去接受教育和锻炼。     立法工作者首先要深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。这是立法工作坚持正确政治方向的根本保证。其次要努力掌握人民代表大会制度的理论，系统学习法学理论、宪法和法律，掌握先进的立法理念和制度，熟悉人大的议事规则和工作程序。同时要紧跟时代的步伐，努力学习世贸组织规则、可持续发展等新知识、新观念。立法工作者要通过持续系统地学习，在政治上、业务上、作风上得到全面进步，努力做到：     在政治上要立场坚定，围绕中心，服务大局。立法工作是党的执政活动的重要组成部分，是党实现对国家事务领导的重要途径，具有很强的政治性。立法工作者必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，与时俱进，保持思想上的先进性，善于从政治角度观察问题、处理问题，不断提高自身的政治敏锐性和政治鉴别力，才能在涉及到政治方向、政治原则的重大问题上，始终保持清醒头脑，永不迷茫。     在业务上要做到理论功底扎实，知识积累丰厚，业务能力精强。立法是一项理论性、专业性、综合性都很强的工作。立法工作者必须加强四个方面的能力：一是坚持马克思主义的指导地位，把握立法方向的能力；二是适应社会主义市场经济要求，掌握新时期地方立法规律的能力；三是围绕繁荣经济、发展经济的中心任务，为经济快速协调发展服务的能力；四是与时俱进、面向世界，实现立法适当超前的能力。     在作风上要求真务实，开拓创新，团结协作，清正廉洁。求真务实是我们党的优良传统和作风，也是高质量完成立法工作的重要保证。在立法工作中，我们要处处重实际、说实话、办实事、求实效，时时讲团结、讲协作，牢记“两个务必”，老老实实做事，清清白白做人，不存非份之想，不取非份之利，保证立法权力干净高效运行。只有这样，我们才能不辜负人民的重托，才能使地方立法工作在构建社会主义和谐社会中有新的作为。  

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