云南省劳动和社会保障法制建设研究
南省又规定，从7月1日起将失业人员领取的失业保险金及领取失业保险金期间的医疗补助金在现行标准的基础上再提高30%.?我省的失业保险固然取得了不小的成就，但同时也存在着一些问题：?
1、立法滞后。早在国务院颁布全国性的失业保险条例之前，云南省人大常委会便于1997年12月3日审议通过了《云南省企业职工失业保险条例》，从这点上说，云南省的失业保险立法当时是走在了前列。但在1999年1月22日国务院发布了《失业保险条例》，对全国的企业职工失业保险作出了规范以后，云南省却没有及时地对我省的《条例》进行相应的修改，仅仅是由省政府办公厅于1999年6月8日下发了《关于认真贯彻国务院〈失业保险条例〉切实做好我省失业保险工作有关问题的通知》，对不相符的地方作了暂时规定。这无疑在立法上滞后了。?
2、失业职工享受失业保险待遇没有与其贡献相联系。根据《云南省企业职工失业保险条例》第16条的规定，失业职工享受失业保险待遇的期限以本人工作时间长短来确定，连续工作时间越长，失业后领取失业保险金的时间也相对越长，而不是贯彻“待遇与贡献挂钩”的原则，以缴费年限的长短为依据确定领取失业保险金的期限，这样做不利于调动职工缴纳失业保险费的积极性。
3、失业保险费由劳动就业机构征缴，筹资手段软化，导致失业保险费欠费金额庞大。如99年度剑川县失业保险基金欠费单位达19家，金额达35405.83元，其中历年欠费单位有6家，金额达3885元。2000年度欠费单位达35家，金额为85125元。
??4、部分地区失业保险基金使用效果不佳。近年在开展失业保险的过程中，逐渐出现了重基金收缴而轻基金应用的倾向，部分地区失业保险基金使用效果不佳。例如，文山县1998年全年共征收失业保险金36.8万元，实际支出786元，基金运用仅占当年征收基金总数的0.9%.失业保险功能没有得到完全的发挥，由此带来的问题是，一方面使已经参加失业保险的企业和职工按期缴纳失业保险费的积极性受到影响；另一方面又动摇了决策部门建立健全失业保险制度的决心。?
（三）医疗保险取得的成绩及存在的问题?
从50年代初期开始，云南省就一直实行职工公费和劳保医疗制度，直至1999年8月20日省政府通过《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》，才意味着公费医疗已成为历史，我省的医疗保险改革进入了实施阶段。截止2001年6月底，全省已有15个地州市11个地级单位和96个县市区按新的医改方案启动实施。目前，我省绝大多数启动医疗保险的地县运行平稳。新的医疗保险较原来的公费和劳保医疗制度有了明显的进步。
?1、医疗保险覆盖范围扩大。原来的公费、劳保医疗制度，仅限于行政事业单位和国有及部分集体企业的职工，而现行的医疗保险则覆盖了机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、退休人员，乡镇企业和个体经济组织今后也将逐步纳入医疗保险范围。?
2、明确了医疗保险基金的筹集渠道。以前公费医疗经费由各级财政拨付，人均经费定额随财政收支变化而“浮动”，尚无统一的标准。而现行的基本医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合的原则，医疗保险费由用人单位和职工双方分别按比例缴纳，使医疗保险有了稳定的资金来源。同时，又能改变过去医疗费用增长过快，浪费严重，医院开人情方、职工“一人看病，全家吃药”等现象。?
3、逐步形成了多层次的职工医疗保险体系。基本医疗保险是以“低水平、广覆盖”为主要原则，对一些患病机率高的特殊群体没有给予过多的考虑，因此，在实行基本医疗保险之外，云南省还同时实行职工大病补充医疗保险，对患大病的职工的就医给予充分的保障。?
我省的医疗保险改革至今已经取得了初步的成效，但由于实施时间还不长，存在一些问题在所难免：?
2、实施基本医疗保险后，职工的医疗费需个人自付的比例较以往偏高，例如，昆明市城镇职工发生的住院基本医疗费如在统筹起付标准以上1万元以下的，在职人员个人自付比例为15%.比例提高有可能会导致部分人群贫困。?
3、定点医疗机构的确定缺乏透明度。根据劳动和社会保障部等三个部门发布的《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》的规定，社会保险经办机构要根据参保人的选择意向确定定点医疗机构，而且，参保人可在1年后提出更改要求。但在实际执行过程中，定点医疗机构仅单方面由劳动和社会保障部门进行资格认证，不向社会征求意见，参保人员对这些机构的服务能力和服务态度的反映根本不能体现。
（四）社会救济取得的成绩及存在的问题?
城市居民最低生活保障制度是极为重要的一种社会救济，1998年7月21日，云南省政府发布了《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》，决定在我省建立城市居民最低生活保障制度。经过两年多的努力，我省的城市居民最低生活保障制度已经取得了一定的成绩。截止2001年9月底，全省共有144515人享受城市居民最低生活保障，位居全国中等水平。最低生活保障标准也随着工资的增长进行了相应的调整，从1999年7月开始提高补助标准30%.?
最低生活保障制度的实施，为解决我省城镇困难居民的基本生活，确保社会稳定发挥了积极的作用，但它存在的一些问题也不容忽视：?
1、立法滞后。国务院已于99年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，而云南省没有及时地制定相应的实施办法，仍然还在根据省政府98年7月发布的《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》执行最低生活保障制度，立法速度跟不上实际需要。?
2、还有一部分应该享受最低生活保障的人员尚未纳入低保范围。以昆明市为例，据2001年9月初步调查，昆明市应纳入低保范围的人员有72216人，目前仍未纳入低保范围的还有53370人，比例高达73.9%，尤其是把国有企业、城镇集体企业职工家庭排斥在低保之外，有相当一部分生活困难的城市居民没有得到救助。
?3、最低生活保障制度的配套措施尚未健全。《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》中有关配套措施的规定含糊、不具体，且过于单一。湖南、湖北等省的一些城市实行的配套措施有多种，包括优惠供应粮食及其他生活必需品、减免住房租金、减免医疗费用、减免学生的学杂费等等。而云南省只是笼统规定有关部门要在政策允许、力所能及的情况下对保障对象给予必要的照顾以及对自谋职业者给予必要的扶持和政策优惠，缺乏具体的措施支持。?
三、完善云南省社会保障法制建设的思考?
云南省的社会保障法制建设为我省社会保障体系的建立和相关措施的施行提供了法律的坚实后盾，同时，也是我省建设社会主义市场经济的前提和进行西部大开发的基础。随着我国加入WTO后经济建设步伐的加大和社会保障改革的不断深入，我省的社会保障法律制度凸显出自身诸多的欠缺和不足，如前所述的许多问题亟待解决。结合我省的实际情况，参考兄弟省份及西方福利国家改革的经验教训，我们对我省社会保障法制的进一步完善提出以下的思考。?
（一）加快立法步伐，形成法律体系。?
获得社会保障是宪法赋予公民的权利，要实现从宪定权利到现实权利的转变，完善立法是第一步。从国际惯例看，“国家立法，强制执行”，是社会保障的本质特征。这说明要建立完备的社会保障制度必须以庞大的法律体系为依托。欧洲大部分高福利国家早在十八世纪就已颁布了社会保障的相关法案。以著名的福利国家瑞典为例，从十九世纪中叶至今，瑞典政府先后颁布了多达40余部的社会保障法律，而与之相配套的法规更是不计其数。“从摇篮到坟墓”的瑞典社会保障模式正是以这些详尽、有效的立法为支撑，而最终成为了福利国家的典范。?
我国的社会保障改革，是自上而下进行的。从改革伊始，国家就多以政策、文件等形式推行各项措施，社会保障的 《云南省劳动和社会保障法制建设研究(第4页)》
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1、立法滞后。早在国务院颁布全国性的失业保险条例之前，云南省人大常委会便于1997年12月3日审议通过了《云南省企业职工失业保险条例》，从这点上说，云南省的失业保险立法当时是走在了前列。但在1999年1月22日国务院发布了《失业保险条例》，对全国的企业职工失业保险作出了规范以后，云南省却没有及时地对我省的《条例》进行相应的修改，仅仅是由省政府办公厅于1999年6月8日下发了《关于认真贯彻国务院〈失业保险条例〉切实做好我省失业保险工作有关问题的通知》，对不相符的地方作了暂时规定。这无疑在立法上滞后了。?
2、失业职工享受失业保险待遇没有与其贡献相联系。根据《云南省企业职工失业保险条例》第16条的规定，失业职工享受失业保险待遇的期限以本人工作时间长短来确定，连续工作时间越长，失业后领取失业保险金的时间也相对越长，而不是贯彻“待遇与贡献挂钩”的原则，以缴费年限的长短为依据确定领取失业保险金的期限，这样做不利于调动职工缴纳失业保险费的积极性。
3、失业保险费由劳动就业机构征缴，筹资手段软化，导致失业保险费欠费金额庞大。如99年度剑川县失业保险基金欠费单位达19家，金额达35405.83元，其中历年欠费单位有6家，金额达3885元。2000年度欠费单位达35家，金额为85125元。
??4、部分地区失业保险基金使用效果不佳。近年在开展失业保险的过程中，逐渐出现了重基金收缴而轻基金应用的倾向，部分地区失业保险基金使用效果不佳。例如，文山县1998年全年共征收失业保险金36.8万元，实际支出786元，基金运用仅占当年征收基金总数的0.9%.失业保险功能没有得到完全的发挥，由此带来的问题是，一方面使已经参加失业保险的企业和职工按期缴纳失业保险费的积极性受到影响；另一方面又动摇了决策部门建立健全失业保险制度的决心。?
（三）医疗保险取得的成绩及存在的问题?
从50年代初期开始，云南省就一直实行职工公费和劳保医疗制度，直至1999年8月20日省政府通过《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》，才意味着公费医疗已成为历史，我省的医疗保险改革进入了实施阶段。截止2001年6月底，全省已有15个地州市11个地级单位和96个县市区按新的医改方案启动实施。目前，我省绝大多数启动医疗保险的地县运行平稳。新的医疗保险较原来的公费和劳保医疗制度有了明显的进步。
?1、医疗保险覆盖范围扩大。原来的公费、劳保医疗制度，仅限于行政事业单位和国有及部分集体企业的职工，而现行的医疗保险则覆盖了机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、退休人员，乡镇企业和个体经济组织今后也将逐步纳入医疗保险范围。?
2、明确了医疗保险基金的筹集渠道。以前公费医疗经费由各级财政拨付，人均经费定额随财政收支变化而“浮动”，尚无统一的标准。而现行的基本医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合的原则，医疗保险费由用人单位和职工双方分别按比例缴纳，使医疗保险有了稳定的资金来源。同时，又能改变过去医疗费用增长过快，浪费严重，医院开人情方、职工“一人看病，全家吃药”等现象。?
3、逐步形成了多层次的职工医疗保险体系。基本医疗保险是以“低水平、广覆盖”为主要原则，对一些患病机率高的特殊群体没有给予过多的考虑，因此，在实行基本医疗保险之外，云南省还同时实行职工大病补充医疗保险，对患大病的职工的就医给予充分的保障。?
我省的医疗保险改革至今已经取得了初步的成效，但由于实施时间还不长，存在一些问题在所难免：?
1、基本医疗保险费由医疗保险经办机构征缴，征缴措施不力导致欠费严重。2001年上半年全省应缴医疗保险费4.27亿元，实际征缴3.47亿元，收缴率仅为81.3%.基本医疗保险费收缴不足将严重制约医疗保险金的发放。????
2、实施基本医疗保险后，职工的医疗费需个人自付的比例较以往偏高，例如，昆明市城镇职工发生的住院基本医疗费如在统筹起付标准以上1万元以下的，在职人员个人自付比例为15%.比例提高有可能会导致部分人群贫困。?
3、定点医疗机构的确定缺乏透明度。根据劳动和社会保障部等三个部门发布的《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》的规定，社会保险经办机构要根据参保人的选择意向确定定点医疗机构，而且，参保人可在1年后提出更改要求。但在实际执行过程中，定点医疗机构仅单方面由劳动和社会保障部门进行资格认证，不向社会征求意见，参保人员对这些机构的服务能力和服务态度的反映根本不能体现。
（四）社会救济取得的成绩及存在的问题?
城市居民最低生活保障制度是极为重要的一种社会救济，1998年7月21日，云南省政府发布了《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》，决定在我省建立城市居民最低生活保障制度。经过两年多的努力，我省的城市居民最低生活保障制度已经取得了一定的成绩。截止2001年9月底，全省共有144515人享受城市居民最低生活保障，位居全国中等水平。最低生活保障标准也随着工资的增长进行了相应的调整，从1999年7月开始提高补助标准30%.?
最低生活保障制度的实施，为解决我省城镇困难居民的基本生活，确保社会稳定发挥了积极的作用，但它存在的一些问题也不容忽视：?
1、立法滞后。国务院已于99年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，而云南省没有及时地制定相应的实施办法，仍然还在根据省政府98年7月发布的《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》执行最低生活保障制度，立法速度跟不上实际需要。?
2、还有一部分应该享受最低生活保障的人员尚未纳入低保范围。以昆明市为例，据2001年9月初步调查，昆明市应纳入低保范围的人员有72216人，目前仍未纳入低保范围的还有53370人，比例高达73.9%，尤其是把国有企业、城镇集体企业职工家庭排斥在低保之外，有相当一部分生活困难的城市居民没有得到救助。
?3、最低生活保障制度的配套措施尚未健全。《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》中有关配套措施的规定含糊、不具体，且过于单一。湖南、湖北等省的一些城市实行的配套措施有多种，包括优惠供应粮食及其他生活必需品、减免住房租金、减免医疗费用、减免学生的学杂费等等。而云南省只是笼统规定有关部门要在政策允许、力所能及的情况下对保障对象给予必要的照顾以及对自谋职业者给予必要的扶持和政策优惠，缺乏具体的措施支持。?
三、完善云南省社会保障法制建设的思考?
云南省的社会保障法制建设为我省社会保障体系的建立和相关措施的施行提供了法律的坚实后盾，同时，也是我省建设社会主义市场经济的前提和进行西部大开发的基础。随着我国加入WTO后经济建设步伐的加大和社会保障改革的不断深入，我省的社会保障法律制度凸显出自身诸多的欠缺和不足，如前所述的许多问题亟待解决。结合我省的实际情况，参考兄弟省份及西方福利国家改革的经验教训，我们对我省社会保障法制的进一步完善提出以下的思考。?
（一）加快立法步伐，形成法律体系。?
获得社会保障是宪法赋予公民的权利，要实现从宪定权利到现实权利的转变，完善立法是第一步。从国际惯例看，“国家立法，强制执行”，是社会保障的本质特征。这说明要建立完备的社会保障制度必须以庞大的法律体系为依托。欧洲大部分高福利国家早在十八世纪就已颁布了社会保障的相关法案。以著名的福利国家瑞典为例，从十九世纪中叶至今，瑞典政府先后颁布了多达40余部的社会保障法律，而与之相配套的法规更是不计其数。“从摇篮到坟墓”的瑞典社会保障模式正是以这些详尽、有效的立法为支撑，而最终成为了福利国家的典范。?
我国的社会保障改革，是自上而下进行的。从改革伊始，国家就多以政策、文件等形式推行各项措施，社会保障的 《云南省劳动和社会保障法制建设研究(第4页)》
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