云南省劳动和社会保障法制建设研究

相关行政法规都为数不多，法律更是至今还未出台。而云南省的社会保障立法从全国范围看又显得更为滞后。立法的滞后使社会保障处于无法可依的被动局面，给改革措施的具体实施带来一系列问题。在社会保障改革措施与体制建设方面，出现了政出多门、标准不一，各行其是；社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理不规范，资金挪移的现象屡禁不止；筹资手段软化，拖延欠费的情况难以遏制；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。另一方面，由于没有法律，社会保险机构与企业及受保人之间的纠纷主要通过协商办法解决，或者借助政府有关部门的执行力量。这样，大大削弱了工作的力度。可见，从国家到地方，社会保障的立法滞后均已成为制约其改革进程的不容忽视的因素。加快立法的呼声日益高涨，建立社会保障法律体系的情势刻不容缓。　　首先，尽快出台适应我省实际情况的《云南省社会保障条例》。国家虽还未出台《社会保障法》，但我省可率先制定地方法规。这样既可解我省社会保障无法可依的燃眉之急，又可为制定全国性的社会保障法律积攒实践经验。然而此法订立的规则宜粗不宜细，标准宜低不宜高。一方面是因为云南地方法规的出台，首要任务是提供解决地方社会保障法律纠纷的基本原则和立法精神，而更为详细的规定则需要长期的实践和总结后，在以后的立法中逐步体现。另一方面社会保障的保障标准具有刚性，也就是易升难降。一开始把保障水平订得很高，以后的改革承受的社会压力就会越大。云南省本身就处于边远山区，经济基础薄弱，贫困人口众多。在订立本省的保障标准时，不能与其他省份互相攀比，而应综合分析具体情况，制定符合我省实情的保障水平。?

　　其次，立法的重点在于从法律角度规范我省的社会保障体系。一个规范的法律体系首先应当涵盖法律的权利、义务和责任。因此，我省的社会保障立法应重点解决这样几个问题：在部门法中确认公民拥有享受社会保障的权利；规定违反社会保障法律制度的法律责任（可以包括民事责任和刑事责任），从法律的角度根本遏制诸如挪用保险基金、拒不参保等行为；建立法律监督机构，对社保制度的实施运行、社保基金的运营操作、社保费用的发放领取进行专门的监督。?

　　3?立法应当系统化。从法律体系看，社会保障法是社会法律体系中的一个独立的法律部门，在立法过程中应注意其自身的系统化、配套化。所以，立法的目标是建立以《云南省社会保障条例》为中心的、从省会到地方的社会保障法律体系。这一体系还应包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、公积金制度、社区服务等广泛的社会保障法规。

　　?（二）扩充就业机会，开展就业服务?

　　失业问题是实行市场经济和经济体制转变的产物。目前，国有企业的改制，富余人员的分流带来了大量的下岗人员，他们转变为失业人员流向社会。我省目前已进

入改革开放以来的第三次失业周期，失业率在不断攀升，大量人员下岗失业。据统计，到2001年6月末我省城镇登记失业人员6.7万人，其中长期失业者占85.1%.城镇登记失业率为2.7%.同时，2001年全省共有221户国有企业实施了下岗分流，到2001年6月末全省国有企业下岗职工共6.44万，下岗职工再就业率只有13.3%.大量的失业人员依靠领取失业救济金和和下岗职工基本生活保障费维持生活。而失业救济毕竟是短期的，是“输血”性质而非“造血”性质的生活救济。从长远看失业保险基金无法根本解决失业职工的救济问题，与失业救济相比，充分就业对劳动者乃至对社会更具积极意义。因此，能够真正有效解决或缓解失业问题的失业保险制度应当是以救济为手段，以促进失业职工再就业为目的的综合制度。?

　　在促进再就业方面，瑞典一直是各国的典范。在与资本主义周期性经济危机的长期抗衡过程中，瑞典一直保持了较低的失业率和较为稳定的就业环境。虽然我省失业问题的实际情况和社会背景与瑞典大相径庭，但是瑞典政府在增加就业机会和开展就业服务方面实施的大量行之有效的举措是值得我们借鉴的。

　　?首先，举办以工代赈的公共工程。瑞典的失业救济工程是通过政府举办如城市建筑、自然环境保护、造林等公共工程，为失业的劳动者提供暂时性就业。这项工程既为在公开市场上难以找到工作的老者、残疾人和难民服务，同时也为参加就业培训、接受职业咨询的人提供工作实践机会。在我省，也可以开展类似的工程。工程的项目以自然环境保护、植树造林为宜。这是因为一方面此类工程的资金募集相对容易。有国家的专项拨款（如滇池排污治理工程），还可以争取海内外的捐款、基金。另一方面，这些工程大部分的工作技术要求不高，适宜于下岗工人操作。最后，该项工程的实施不仅能为失业人员提供工作机会，还有利于云南“旅游大省”的环境保护，可谓一举两得。

　　其次，再就业培训。在瑞典，失业培训是免费的，而且参加者可以得到一笔相当于失业救济金的培训补助。25岁以下的人还能得到一笔补助性贷款，以使他们进入正规的学校培训。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训。其中65%～75%的经过专门培训的人，6个月内均在公开市场上找到了工作。失业人员如此高的再就业率，与他们再就业培训的质量是分不开的。当地的培训中心与正规学校相差无几，而且与市场有紧密联系，能够适应甚至预期劳动力市场的需求。这就避免了受训人员的再就业的盲目性，提高了就业率。有鉴于此，我省要提高下岗职工的再就业率，提高再就业培训的质量无疑是最为有效的方法。?

　　最后，开展就业服务。就业服务实际上是职业介绍性的工作，具体内容包括向求职者提供空缺职位，与雇主联系，及时登记空缺职位变化情况，指导残疾人、老年人和年轻人就业以及定期发布职位空缺信息等。瑞典全国有300家就业办公室，它是公共部门的一部分，免费提供报纸、电话、咨询和指导服务，经费来源于政府财政。实际证明，就业服务在匹配求职者和职位空缺方面大有裨益。在瑞典，有相当多的失业者就是通过就业服务而再就业的。在我国，也有很多行之有效的就业服务。如大连市创立的劳动代理中心。这一机构专门面向自谋职业的下岗职工，实行劳动代理制，解决其后顾之忧。在劳动代理服务中心，档案保管、就业服务、转岗培训、代缴保险、职称评定、身份证等都有专人管理。如果自谋职业者到退休年龄，可以代办退休手续。从1998年8月大连市劳动局代理服务中心成立以来，已有35800名自谋职业的下岗职工申请劳动代理。云南省也有同样的机构，据统计，1999年末我省的再就业服务机构已有2073个。但下岗职工反映，这些机构普遍信息滞后，提供的工作类别单一，工作待遇偏低。下岗职工往往更愿意通过亲戚、朋友找工作，而大量的再就业机构形同虚设。所以，我省的再就业服务必须再上新台阶，不仅仅求数量，更要求质量。再就业机构应加强市场分析、紧密与用人单位的联系、熟悉求职人员的特长，真正扮演好匹配求职者与职位空缺的中介角色。?

　　（三）增加配套措施，扶助弱势人群?

　　社会保障是一项系统工程，最低生活保障制度是“最后一道安全网”。而作为一种“输血式”的救济方式，最低生活保障仅仅对经过层层救助后仍处于特困阶段的贫困居民起“兜底”的作用，不能从根本上解决贫困问题。最低生活保障制度的实施应以其他社会保障方式为前提，同时辅以必要的配套措施。

　　?首先，提供廉租房。香港是我国最早向贫困人口提供廉租房的地区。由政府出资修建住房，以低廉的价格租给住房条件差又无法承担正常租房费用的市民居住。今年10月，北京也开始实施廉租房计划。与香港不同的是，房屋由拥有闲置房的市民自愿提供。这些房屋被低价出租后，房主可到相关部门领取相当于市场租金和实际租金差额的补贴。根据我省的实际情况，采用北京市的做法较为适宜。

　　?其次，减免相关费用。对于贫困人口来说，最低生活保障只能满足他们最低的生活需要，也就是只能解决温饱问题，而就医、教育根本无法企及。西方国家对于贫困人群有诸多优待，从免费就医、免费入学到免费乘车、免费食宿。我国的一些地区也已采取了切实可行的措施。如苏州市对特困对象减免门诊诊疗费、减半收取住院诊疗费、护理费，手术费按规定项目免收30%.青岛

《云南省劳动和社会保障法制建设研究(第5页)》