也谈依法治国

家用法来治（Rule by law
），在真正的法治社会，国家机构本身也受法的统治，即受法的制约和监督，（注：参见郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第499页。
）只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法”，很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约，这显然是与法治的原则背道而驰的。

行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切，因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。（注：应松年：《依法治国的关键是依法行政》，载《法学》1996年第11期。）行政机关在社会生活中的极端重要性，决定了依法治国的关键在于依法行政。一方面，由于行政部门是主要的执法机构，法律赋予公民、法人的权利能否得到实现，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守，很大程度上取决于政府机关的执法行为。对公民合法权益的侵害行为的制止有赖于行政机关采取措施。如果行政机关勤政廉政、严格执法，自然会为全社会形成表率，法治的实现也就顺理成章。如果政府机关不严格执法，甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓，视法律为废纸，法的秩序也就荡然无存。在此情况下，也根本不可能要求公民守法。另一方面，行政机关握有强大的行政权力，尤其是在我们这个具有官本位思想传统的社会，崇尚权力比限制权力的观念在社会中更为流行。如果行政机关不能严格遵守法律，则其行政权力将很难受到限制，而不受限制的权力必然导致腐败。实践中出现的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象，都是因为缺乏必要的监督机制，难以保障严肃执行造成的。（注：参见北京市人民政府法制办公室：《行政执法问题研究》，1995年，第44页。）尤其应该看到，行政机关在发挥其行政职能时，与公民、法人之间常常要形成管理者与被管理者之间的关系，此种关系是一种命令与服从的关系。行政机关发布行政命令、制订规章等规范性文件、解释行政法规等，都被认为是行政权的行使，而作为被管理者的公民、法人必须遵从。至于这些抽象的行政行为是否合理、合法，极少有人提出疑问。多年来，依法办事被认为仅仅只是司法机关的事情，行政部门不存在依法与否的问题。（注：应松年：《依法治国的关键是依法行政》，载《法学》1996年第11期。）这说明依法行政需要克服许多观念上的障碍。

目前，我国社会正处于一个转型时期，人治社会应当逐步向法治社会过渡，而这种过渡的成功与否在很大程度上取决于依法行政的实现程度。应当看到，行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难，（注：见肖扬主编：《依法治国论》，法律出版社1998年版，第85页。）然而，这些困难丝毫不能减少依法行政的必要性和重要性。实践证明，实行依法行政，保障决策的科学性和合理性，才能避免首长负责制下产生的主观随意性和盲目性，实行依法行政，才能避免和减少各种行政违法行为及由此给公民、法人造成的损失，并有助于提高行政效率。不过，要实行依法行政，首先必须树立如下观念：

第一，行政机关严格执法、守法观念。法律赋予行政机关必要的行政权力，使其治理国家和社会，同时行政机关必须在法定的范围内并依循法定的程序行使权力，不管是实施抽象行政行为还是实施具体的行政行为，都必须依法进行。行政机关只有严格执法、守法，其权力本身才具有合法性，其行使权力的行为才是正当的。法治的含义在于人人在法律面前是平等的，在现代社会，行政机关及其工作人员依法办事较之于普通民众的守法更为重要，因为“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第286页。
）诚如美国学者富勒所指出的：“法治的实质必然是在对公民发生作用时，政府应忠实地运用曾公布的应由公民遵守并决定是其权利和义务的规则，如果不是指这个意思，那就什么意思都没有。”（注：引自沈宗灵：《现代西方法律哲学》，法律出版社1983年版，第209页。）

第二，权力必须受到制约。在我国，一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权力必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关都必须在法定的范围内行使权力，自觉接受来自于其他国家机构及人民的监督。对行政权力实行有效的制衡，是保障依法行政的重要内容。当然，行政机关也应当主动行使职权，放弃或不行使职权，也未履行其对国家和社会所应尽的责任。

第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事权利。公民所享有的民事权利是人权的法律化，必须受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出，与专制主义、自然经济的集权型行政经济体制相适应的公法优位主义，认为“国家利益应绝对优于一切个人利益，国家权力可不受任何限制，国家行为具有天然合理性；一切社会领域、一切社会关系均应受国家行政权力的支配”，（注：梁慧星：“须转变公法优位主义观念”，载1993年1月31日《法制日报》。
）而建设民主政治和法治国家则要求充分保障公民的权利。按照法治的要求，握有公共权力的行政机关为实现对社会的治理，可以对社会公众施加义务约束，但各种义务的设定都必须以保护人民的法定权利为出发点，公共权力应以保障公民、法人的权利作为一切活动的宗旨。（注：参见郑成良等：“论依法治国之法理要义”，载刘海年主编，前引书，第127页。
）当公民的权利受到来自于政府的侵害以后，应有权获得政府的赔偿，只有在此基础上才能形成法治秩序。

应当看到，为实行依法行政，我国已先后制订了《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家公务员暂行条例》、《国家赔偿法》等法律、法规，并已在实施中产生了明显的效果。尤其是在《行政诉讼法》颁行以后，法院已可以对行政机关的具体行政行为实行司法审查，这对保障行政机关依法行政是十分必要的。但在实践中，行政机关的活动离依法行政的要求还有很大的差距。行政“执法活动中乱立章法、以言代法、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现得还相当突出。”（注：张民锋、傅斯来：《当前行政执法中亟待解决的几个

问题》，载北京市人民政府法制办公室：《行政执法问题研究》，第51页。）对此，笔者认为当前应急需解决如下问题：

1.健全对行政规章的审查制度。实行正常的行政管理，需要行政机关制订必要的法规、规章和其他规范性文件，行政立法是我国立法的重要组成部分，它们对有效地调整社会和经济管理关系，发挥了重要作用。然而，应当看到许多政府部门制订的规章因受到部门利益的主导，注重的是“设立机构、行使权力、收取费用、罚款没收”，在制订时缺乏合理的科学的论证。一些规章与法律的规定并不完全符合。某些规章甚至为乱收费、乱罚款提供了根据。从实践来看，建立和完善各类规章的审查制度对保证依法行政十分必要。根据行政诉讼法，司法机关无权对这些规章实行审查。但依我国宪法第89条的规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，因而对规章实行审查具有宪法依据，只是目前缺乏一套程序和制度的规定。如应由哪个政府部门承担审查规章的职责，应由谁提出审查的要求，如果规章不合法，应通过何种程序予以修改，甚至宣告其无效，等等这些都需要作出规定。当前，为保障行政机关依法行政，一方面要对现行的规章进行清理，对不合理的甚至在内容上明显违法的规章要予以修改、废除；另一方面也要尽快健全规章的审查制度，对规章的制订和出台应严格把关。

2.尽快制订行政程序法，确保行政机关实施的行政行为在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是现代法治国家重要的法律原则。（注：参见张明杰等：《行政法的新理念》，中国人民公安大学出版社1997年版，第168页。）依法行政，
不仅仅是要求行政机关所实施的行政行为在内容上合法，而且应包括行政机关行使行政权的行为在程序上也应合法。行政机关在从事

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