如何强化信息披露监管
本报告通过总结近年来我国证券市场信息披露监管方面出现的主要问题,得出如下结论:
●不能及时发现问题和处罚不力是目前信息披露监管方面存在的主要问题
●监管部门的职权设置,不利于对信息披露真实性的监管
●中介机构功能的错位,增加了信息披露监管的难度
●要对违规者实施有效监管,应该提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率
我国证券市场信息披露监管存在问题的原因分析。直接原因
1、监管框架的缺陷
从我国证券监管的现状来看,属于政府监管。综观证券法律法规的条文,涉及政府监管的条文数量多且明确具体,管理方法多样化,管理程序细节化,处罚措施详尽化,对于监管机构的权限职责等也不厌其详。当前我国证券市场尚处于起步和发展的初级阶段,整个市场很不成熟,各项规则和制度都不健全,在此情况下,强化政府监管固然很重要,但完全依赖政府来监管市场是不现实的。首先,在市场经济初级阶段,市场信息不充分,政府获取的信息不可能是完全无误的。同时由于其本身并不接近市场,它就更不可能对各种证券市场中的违法违规行为都能明察秋毫,了如指掌。其次,政府用于监管的资源也是有限的。因此,政府没有足够的能力来监控一切。
2、监管根本目标事实上的错位
信息披露监管的目标一般有两个:一是增加现有证券监管系统的有效威慑作用；二是给受侵害投资者提供救济与补偿的手段,充分保护投资者的利益。各国都以投资者利益保护作为证券立法的根本目标和基本原则。我国也不例外,无论是一般证券法,还是具体的信息披露的制度,都是以投资者利益保护为根本目标。
但监管实践中,这一根本目标没有得以体现。以哪一个为根本目标,对立法和实际操作的一个重要影响就是在确立民事赔偿责任时,倾向于赔偿受损失的投资者还是着重于预防上市公司违规行为。尽管从文本上,投资者利益保护是证券法一般立法和信息披露制专门法规的根本目的,但在实践中投资者的利益并没有受到有效的保护。
3、监管部门的职权设置,不利于信息披露监管
交易所作为一线监管部门,没有对上市公司的调查权。与交易所相比,证监会有更大的调查权和处罚权,应该比交易所更能发现真实性问题,但以证监会目前的人力和物力条件,以及面临的与交易所类似的专业上的障碍,也很难及时发现问题。
中注协有很好的专业力量,但其职权范围只限于检查日常工作,而单独的日常检查又难以发现问题,只有在与证监会等部门联合检查中,接触到上市公司的财务资料时,才能易于发现问题。证监会虽然有广泛的权力,但其专业力量相对较为薄弱。所以说,只有多个部门的相互配合,才能有效的发现问题。但实际上,监管问题上,部门之间缺少相互协调和配合,尤其是制度上形成的配合。
4、监管所需的配套法律法规不完善,处罚力度不够
处罚力度不够,很大程度上在于监管所需的配套法律法规不完善。这主要表现在以下两个方面:
(1)我国对信息披露违规行为的民事责任的规定尚未形成完善的法律法规体系
从我国目前的情况来看,在对信息披露违规案件的查处实践中,主要以行政处罚为主,所谓处罚力度的加大,也只是体现在追究主要责任人员的刑事责任上。在财产责任方面,处罚后果往往只是表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,而没有对投资者的民事赔偿。
(2)现有的法律中缺乏合适的诉讼机制
尽管目前信息披露违规的民事责任的法律法规很不完善。但毕竟有所规定,并且《证券法》第207条规定了民事赔偿责任优先承担的原则,"违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。"但司法实践中,中小受害投资者在向不法行为人追究民事赔偿时,因为在现有的法律中缺乏合适的诉讼机制,而致使投资者的损失事实上得不到赔偿。从目前我国现有的法律依据来看,只有代表人诉讼制度有法律支持。《民事诉讼法》第54条有相关的规定。但代表人诉讼制度在实际操作中有一定难度。
5、监管力量薄弱
负责上市公司首次发行股票相关信息披露材料审查的是证监会发行监管部。目前发行部的正式在编人员28人,从深圳交易所和上海交易所借调了40人左右,其中具体审核信息披露材料的部门是审核一处和审核二处,这两个处的工作人员(在编人员加上借调人员)各在20人左右。众所周知,上市申请中首次公开发行股票的相关材料是非常全面,非常详尽,也是非常具体的,很难想象,这么40个人面对若干申请上市的公司的申请材料时,可以在法定的时间内做完高质量的审查工作,特别是碰到具有可疑倾向的材料,需要进一步核查时,就显得力不从心了。
在持续信息披露监管方面,人力也明显不足。以深交所为例,公司管理部总共26人,其中负责上市公司监管的有17人,目前在深交所上市的公司却有516家,也就是说,平均每人监管30家左右的上市公司。更何况部分人员经常被证监会抽调。证监会负责持续披露阶段监管的部门是上市公司监管部(简称"上市部"),上市部目前只有24人。其中信息披露处有3个人,加上借调的4人,总共才7人,而且信息披露处也是成立不久的。
目前,尽管我国注册会计师协会已拥有12.4万会员,执业会员6万余人,但中注协的专职工作人员却不到160人。而尤为甚者,作为执行《注册会计师法》所赋予监管职能的监管部,其工作人员仅为9人,这使得中协会在监督、管理执业机构和执业人员的职业道德和执业质量,促进行业执业准则、规则的贯彻实施等方面受到很大的制约。深层次原因
我们必须
1、体制弊端
股票发行审核制下,上市公司的"家数"和"额度"是两个重要控制举措,即把发行人的家数分配给地方政府和产业主管部门,证监会在进行初审后再配发额度,这种做法助长了各地区、各部门争取上市公司数量与额度,以及互相攀比,并给一些落后地区包装劣质企业上市提供了条件。在额度控制的影响下,发行审核实质上流于形式,这种对企业申报材料走形式的审查同时也诱发了企业的虚假包装现象。
2、中介机构功能的错位,增加了监管的难度
我国中介机构产生和发展的市场基础遭到扭曲。与西方国家不同,我国中介机构是在计划经济条件下建立发展的。以会计师业为例,其初衷是为了配合政府机关搞"三查",角色一开始就完全错位。在政府的长期荫庇下,注册会计师也养成了风险意识差、职业道德水平不高、品牌意识欠缺的"恶习",虽然1999年全行业完成了与政府的脱钩改制,但由于配套工作没跟上,加之全行业的转变也需要一个过程,因而达不到市场经济的要求。我国中介机构市场竞争日益激烈,与西方国家不同,竞争的直接后果是造就了一大批愿意冒险出具虚假审计意见的中介机构。对于上市公司而言,事务所A不愿意协助其作假,很快就会找到愿意的事务所B；注册会计师A不愿意做假,该所就会让其下岗,因为自然有B愿意做假。
在西方国家中,中介机构和证券监管部门共同监督上市公司的信息披露,保证其出具的报告的真实性和完整性。而在我国,中介机构却在披露信息的真实性问题上,和上市公司一道与监管部门周旋,从而使监管和被监管的力量发生了很大 《如何强化信息披露监管》
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●不能及时发现问题和处罚不力是目前信息披露监管方面存在的主要问题
●监管部门的职权设置,不利于对信息披露真实性的监管
●中介机构功能的错位,增加了信息披露监管的难度
●要对违规者实施有效监管,应该提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率
我国证券市场信息披露监管存在问题的原因分析。直接原因
1、监管框架的缺陷
从我国证券监管的现状来看,属于政府监管。综观证券法律法规的条文,涉及政府监管的条文数量多且明确具体,管理方法多样化,管理程序细节化,处罚措施详尽化,对于监管机构的权限职责等也不厌其详。当前我国证券市场尚处于起步和发展的初级阶段,整个市场很不成熟,各项规则和制度都不健全,在此情况下,强化政府监管固然很重要,但完全依赖政府来监管市场是不现实的。首先,在市场经济初级阶段,市场信息不充分,政府获取的信息不可能是完全无误的。同时由于其本身并不接近市场,它就更不可能对各种证券市场中的违法违规行为都能明察秋毫,了如指掌。其次,政府用于监管的资源也是有限的。因此,政府没有足够的能力来监控一切。
2、监管根本目标事实上的错位
信息披露监管的目标一般有两个:一是增加现有证券监管系统的有效威慑作用；二是给受侵害投资者提供救济与补偿的手段,充分保护投资者的利益。各国都以投资者利益保护作为证券立法的根本目标和基本原则。我国也不例外,无论是一般证券法,还是具体的信息披露的制度,都是以投资者利益保护为根本目标。
但监管实践中,这一根本目标没有得以体现。以哪一个为根本目标,对立法和实际操作的一个重要影响就是在确立民事赔偿责任时,倾向于赔偿受损失的投资者还是着重于预防上市公司违规行为。尽管从文本上,投资者利益保护是证券法一般立法和信息披露制专门法规的根本目的,但在实践中投资者的利益并没有受到有效的保护。
3、监管部门的职权设置,不利于信息披露监管
交易所作为一线监管部门,没有对上市公司的调查权。与交易所相比,证监会有更大的调查权和处罚权,应该比交易所更能发现真实性问题,但以证监会目前的人力和物力条件,以及面临的与交易所类似的专业上的障碍,也很难及时发现问题。
中注协有很好的专业力量,但其职权范围只限于检查日常工作,而单独的日常检查又难以发现问题,只有在与证监会等部门联合检查中,接触到上市公司的财务资料时,才能易于发现问题。证监会虽然有广泛的权力,但其专业力量相对较为薄弱。所以说,只有多个部门的相互配合,才能有效的发现问题。但实际上,监管问题上,部门之间缺少相互协调和配合,尤其是制度上形成的配合。
4、监管所需的配套法律法规不完善,处罚力度不够
处罚力度不够,很大程度上在于监管所需的配套法律法规不完善。这主要表现在以下两个方面:
(1)我国对信息披露违规行为的民事责任的规定尚未形成完善的法律法规体系
从我国目前的情况来看,在对信息披露违规案件的查处实践中,主要以行政处罚为主,所谓处罚力度的加大,也只是体现在追究主要责任人员的刑事责任上。在财产责任方面,处罚后果往往只是表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,而没有对投资者的民事赔偿。
(2)现有的法律中缺乏合适的诉讼机制
尽管目前信息披露违规的民事责任的法律法规很不完善。但毕竟有所规定,并且《证券法》第207条规定了民事赔偿责任优先承担的原则,"违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。"但司法实践中,中小受害投资者在向不法行为人追究民事赔偿时,因为在现有的法律中缺乏合适的诉讼机制,而致使投资者的损失事实上得不到赔偿。从目前我国现有的法律依据来看,只有代表人诉讼制度有法律支持。《民事诉讼法》第54条有相关的规定。但代表人诉讼制度在实际操作中有一定难度。
5、监管力量薄弱
负责上市公司首次发行股票相关信息披露材料审查的是证监会发行监管部。目前发行部的正式在编人员28人,从深圳交易所和上海交易所借调了40人左右,其中具体审核信息披露材料的部门是审核一处和审核二处,这两个处的工作人员(在编人员加上借调人员)各在20人左右。众所周知,上市申请中首次公开发行股票的相关材料是非常全面,非常详尽,也是非常具体的,很难想象,这么40个人面对若干申请上市的公司的申请材料时,可以在法定的时间内做完高质量的审查工作,特别是碰到具有可疑倾向的材料,需要进一步核查时,就显得力不从心了。
在持续信息披露监管方面,人力也明显不足。以深交所为例,公司管理部总共26人,其中负责上市公司监管的有17人,目前在深交所上市的公司却有516家,也就是说,平均每人监管30家左右的上市公司。更何况部分人员经常被证监会抽调。证监会负责持续披露阶段监管的部门是上市公司监管部(简称"上市部"),上市部目前只有24人。其中信息披露处有3个人,加上借调的4人,总共才7人,而且信息披露处也是成立不久的。
目前,尽管我国注册会计师协会已拥有12.4万会员,执业会员6万余人,但中注协的专职工作人员却不到160人。而尤为甚者,作为执行《注册会计师法》所赋予监管职能的监管部,其工作人员仅为9人,这使得中协会在监督、管理执业机构和执业人员的职业道德和执业质量,促进行业执业准则、规则的贯彻实施等方面受到很大的制约。深层次原因
我们必须
认识到,监管中实际存在的问题很大程度上不在于监管部门本身,而在于许多深层次的原因。
1、体制弊端
股票发行审核制下,上市公司的"家数"和"额度"是两个重要控制举措,即把发行人的家数分配给地方政府和产业主管部门,证监会在进行初审后再配发额度,这种做法助长了各地区、各部门争取上市公司数量与额度,以及互相攀比,并给一些落后地区包装劣质企业上市提供了条件。在额度控制的影响下,发行审核实质上流于形式,这种对企业申报材料走形式的审查同时也诱发了企业的虚假包装现象。
2、中介机构功能的错位,增加了监管的难度
我国中介机构产生和发展的市场基础遭到扭曲。与西方国家不同,我国中介机构是在计划经济条件下建立发展的。以会计师业为例,其初衷是为了配合政府机关搞"三查",角色一开始就完全错位。在政府的长期荫庇下,注册会计师也养成了风险意识差、职业道德水平不高、品牌意识欠缺的"恶习",虽然1999年全行业完成了与政府的脱钩改制,但由于配套工作没跟上,加之全行业的转变也需要一个过程,因而达不到市场经济的要求。我国中介机构市场竞争日益激烈,与西方国家不同,竞争的直接后果是造就了一大批愿意冒险出具虚假审计意见的中介机构。对于上市公司而言,事务所A不愿意协助其作假,很快就会找到愿意的事务所B；注册会计师A不愿意做假,该所就会让其下岗,因为自然有B愿意做假。
在西方国家中,中介机构和证券监管部门共同监督上市公司的信息披露,保证其出具的报告的真实性和完整性。而在我国,中介机构却在披露信息的真实性问题上,和上市公司一道与监管部门周旋,从而使监管和被监管的力量发生了很大 《如何强化信息披露监管》
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