证券交易所市场监管往何处去
2、交易所监管功能的现实表现对市场监管模式演变有巨大影响
交易所市场监管职能的变化与交易所自身职能的发挥具有密切的联系。美国SEC与NYSE之间关于监管权力分配的演变过程说明,即使在自律组织功能比较发达的市场,一旦自律组织的功能出现偏差,无论是立法者还是行政监管部门,其首要的措施就是要加强对交易所各方面的控制和监督。日本出现山一证券公司贷款事件后,于1967年改变了以前一直从会员选举东京证券交易所理事长的做法,而是改为由有大藏省背景的官员担任。从此,这一原则延续至今。从历史上看,证券市场每出现一个大的事件或者发生大的危机,对交易所的控制就愈趋严格。
成功地实施自律监管的关键,取决于市场的成熟度和市场所处的监管环境。一旦自律监管组织有良好的记录证明它能够有效和成功地执行现有的职责,行政监管机构和市场参与者将授予更多的职责给自律监管组织,这个过程需要自律监管组织付出大量的努力,愿意并有能力承担这些新的监管责任。
综上可见,在任何地方的证券监管实践中,政府主导型的监管模式必然需要行业自律的有效辅助；自律主导型的监管模式同样离不开政府监管的最终支持。即使中间型的监管模式也无非是政府主导型和自律主导型监管的结合而已。因此,对于证券监管模式作出判断和选择的关键在于对政府监管和自律监管的关系进行合理定位。国际证监会组织(IOSCO)自律监管组织咨询委员会2000年的报告指出,政府法律应当明确划分法定监管者和自律监管组织的不同职责。毫无疑问,各项市场监管职能是可以细分的。当市场监管的职责被划分时,监管责任的清晰分配就非常重要。该委员会将监管职责的分配描述为金字塔结构。监管结构的第一层是市场中介机构,其上层次是市场当局,在金字塔的顶端是监管者。当前,全球交易所与证券主管机关的管理关系正在持续演化中,并没有一套绝佳模式可适用在所有的国家。目前各地适用的运作机制,都是交易所与其主管机关共同协商职责分工的情形。其关系必须随着环境变化及全球发展而重新检讨以确保最适当的机制。
三、我国证券交易所的监管职能
从我国《证券法》和《证券交易所管理办法》的相关条款(如《证券法》第96、98条)内容来看,我国证券交易所基本符合会员制的特征,但它们中的另外一些条款似乎又与会员制相左。更为突出的是,在《证券法》上,证券交易所没有被明确为自律性管理组织,在法律地位上缺乏独立性。理所当然,其被赋予的监管权限十分有限,一方面,其应有的组织、管理市场权力没有到位,另一方面,其承担着现有监管框架下行政监管的部分延伸职能,导致不同层面的监管职能有的重叠、有的缺位,市场监管以政府为主导,过多依赖行政监管。究其原因,主要有以下几方面:
1、沪深交易所制度演变属于政府主导下的强制性制度变迁。我国股市的发展是与整个国家转轨经济的大背景紧密联系在一起的。我国在从计划经济向社会主义市场经济的转轨进程中,采取的是一种政府主导下的渐进式改革,与之相适应,证券市场的发展也遵循了这样一条路径,即政府推动下的渐进式的改革与制度变迁。作为证券市场核心的证券交易所的发展历程当然也不例外。分析交易所的发展过程可以发现,我国证券交易所的建立,是典型的政府主导下的强制性制度变迁,因此,交易所的自律监管职能先天不足。
2、早期证券市场的功能定位更主要是为国企改革服务。1997年证券市场发展被纳入国家整体经济规划。我国证券市场的功能基本上是作为一种融资渠道来定位的,主要是为国企改革服务,这一功能是我国证券市场所特有。为保证国有企业优先利用上市资源,政府强化自身的行政监管职能,弱化交易所的自律管理职能就成为必要。
3、我国股市不成熟需要政府干预。我国股市具有以下三方面特有的根本性缺陷:首先,法规体系不健全。法律法规往往落后于快速发展的股市。我国最早建立股票交易市场是在1986年,1990年正式成立交易所。直到1998年底,才出台《证券法》,而该法不少条文缺乏可操作性。其次,整个社会诚信体系的缺乏。由于中国传统文化中契约观念的缺乏,随着转轨经济过程中利益调整的剧烈变动,整个社会的诚信体系出现危机,在股市的表现尤为严重。第三,投资者相对不成熟。总体而言,我国股市中散户投资者占多数,个人投资者投机心理严重,跟庄成风,其投资理念需要提高。机构投资者数量虽然迅速增加,但其数量、质量有待于进一步提高。我国新兴股市存在的种种缺陷,客观上需要政府干预,以维持市场的正常运转。借鉴成熟市场经济国家股市发展历程中的经验教训,在股市发展初期就加以政府监管,而不是像欧美等国政府那样,直到股市崩盘、对国民经济造成巨大冲击时才入市干预,这符合发展中国家和新兴市场经济国家发挥"后发优势"的规律。
四、我国证券交易所监管职能的未来模式
加入WTO之后,我国经济融入世界经济体系的进程正在加快。我国证券交易所为适应全球经济
首先,合理分配证券交易所、证监会、证券业协会之间的职权。在证监会与交易所之间,需要修订相关的法律条文,明确规定交易所应负的自律管理职责；同时借鉴国外或我国香港的成功做法,对一些法律法规无法约束的地方,以签订《谅解备忘录》的形式加以规范,以此来协调证监会与交易所之间的关系。此外,明确证券交易所与中国证券业协会之间的分工与协作也非常必要。就会员监管而言,交易所应将监管重点放在会员与证券交易密切相关的业务的监管上,包括管理会员资格和交易席位使用,监控会员的自营业务、经纪业务的规范性、经营状况和财务的风险性、技术设施和手段的安全性等。
其次,完善证券交易所的自律监管,改善政府的行政监管,做到自律监管与政府监管并重,逐步形成多层次的证券监管体系。就交易所的自律监管而言,我国证券交易所自律模式的选择,我们认为应从现阶段的授权自律向法定自律过渡。之所以应从授权自律向法定自律过渡,是考虑到我国立法程序的特殊性而作出的选择。我国的立法程序相对繁杂,而证券市场的发展日新月异,为了规范证券市场的需要,有必要对交易所实行授权自律,以应对证券市场的快速变化。在时机相对成熟及某些自律监管职能相对固定之后,可考虑由授权自律向法定自律过渡,即由立法机构对交易所监管市场的某些自律职能以法规条文的形式明确下来,减少与政府监管职能的重复。
关于政府的行政监管,则应主要体现在两方面,一是对交易所的自律监管进行监管,防止交易所因追求盈利或股东、会员的集团利益而损害社会公众利益；二是对交易所的自律监管无法覆盖到的领域进行监管。自律监管虽然具有一定的强制性,但是无法从根本上协调证券市场所有的利益冲突,尽管如此,也不能因此让政府的行政监管范围扩张到交易所自律监管的范围。在自律监管与政府监管之间,总体上应坚持自律监管与政府监管并重的原则。
课题主持
人北京大学光华管理学院 郑顺炎
课题协调人
上海证券交易所 卢文道
课题研究员
陈洁 胡经生 曹丰 丁成 林琳
■文/北京大学光华管理学院--上海证券有限责任公司课题组
《上海证券报》2003年02月20日
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/150659.html
交易所市场监管职能的变化与交易所自身职能的发挥具有密切的联系。美国SEC与NYSE之间关于监管权力分配的演变过程说明,即使在自律组织功能比较发达的市场,一旦自律组织的功能出现偏差,无论是立法者还是行政监管部门,其首要的措施就是要加强对交易所各方面的控制和监督。日本出现山一证券公司贷款事件后,于1967年改变了以前一直从会员选举东京证券交易所理事长的做法,而是改为由有大藏省背景的官员担任。从此,这一原则延续至今。从历史上看,证券市场每出现一个大的事件或者发生大的危机,对交易所的控制就愈趋严格。
成功地实施自律监管的关键,取决于市场的成熟度和市场所处的监管环境。一旦自律监管组织有良好的记录证明它能够有效和成功地执行现有的职责,行政监管机构和市场参与者将授予更多的职责给自律监管组织,这个过程需要自律监管组织付出大量的努力,愿意并有能力承担这些新的监管责任。
综上可见,在任何地方的证券监管实践中,政府主导型的监管模式必然需要行业自律的有效辅助；自律主导型的监管模式同样离不开政府监管的最终支持。即使中间型的监管模式也无非是政府主导型和自律主导型监管的结合而已。因此,对于证券监管模式作出判断和选择的关键在于对政府监管和自律监管的关系进行合理定位。国际证监会组织(IOSCO)自律监管组织咨询委员会2000年的报告指出,政府法律应当明确划分法定监管者和自律监管组织的不同职责。毫无疑问,各项市场监管职能是可以细分的。当市场监管的职责被划分时,监管责任的清晰分配就非常重要。该委员会将监管职责的分配描述为金字塔结构。监管结构的第一层是市场中介机构,其上层次是市场当局,在金字塔的顶端是监管者。当前,全球交易所与证券主管机关的管理关系正在持续演化中,并没有一套绝佳模式可适用在所有的国家。目前各地适用的运作机制,都是交易所与其主管机关共同协商职责分工的情形。其关系必须随着环境变化及全球发展而重新检讨以确保最适当的机制。
三、我国证券交易所的监管职能
从我国《证券法》和《证券交易所管理办法》的相关条款(如《证券法》第96、98条)内容来看,我国证券交易所基本符合会员制的特征,但它们中的另外一些条款似乎又与会员制相左。更为突出的是,在《证券法》上,证券交易所没有被明确为自律性管理组织,在法律地位上缺乏独立性。理所当然,其被赋予的监管权限十分有限,一方面,其应有的组织、管理市场权力没有到位,另一方面,其承担着现有监管框架下行政监管的部分延伸职能,导致不同层面的监管职能有的重叠、有的缺位,市场监管以政府为主导,过多依赖行政监管。究其原因,主要有以下几方面:
1、沪深交易所制度演变属于政府主导下的强制性制度变迁。我国股市的发展是与整个国家转轨经济的大背景紧密联系在一起的。我国在从计划经济向社会主义市场经济的转轨进程中,采取的是一种政府主导下的渐进式改革,与之相适应,证券市场的发展也遵循了这样一条路径,即政府推动下的渐进式的改革与制度变迁。作为证券市场核心的证券交易所的发展历程当然也不例外。分析交易所的发展过程可以发现,我国证券交易所的建立,是典型的政府主导下的强制性制度变迁,因此,交易所的自律监管职能先天不足。
2、早期证券市场的功能定位更主要是为国企改革服务。1997年证券市场发展被纳入国家整体经济规划。我国证券市场的功能基本上是作为一种融资渠道来定位的,主要是为国企改革服务,这一功能是我国证券市场所特有。为保证国有企业优先利用上市资源,政府强化自身的行政监管职能,弱化交易所的自律管理职能就成为必要。
3、我国股市不成熟需要政府干预。我国股市具有以下三方面特有的根本性缺陷:首先,法规体系不健全。法律法规往往落后于快速发展的股市。我国最早建立股票交易市场是在1986年,1990年正式成立交易所。直到1998年底,才出台《证券法》,而该法不少条文缺乏可操作性。其次,整个社会诚信体系的缺乏。由于中国传统文化中契约观念的缺乏,随着转轨经济过程中利益调整的剧烈变动,整个社会的诚信体系出现危机,在股市的表现尤为严重。第三,投资者相对不成熟。总体而言,我国股市中散户投资者占多数,个人投资者投机心理严重,跟庄成风,其投资理念需要提高。机构投资者数量虽然迅速增加,但其数量、质量有待于进一步提高。我国新兴股市存在的种种缺陷,客观上需要政府干预,以维持市场的正常运转。借鉴成熟市场经济国家股市发展历程中的经验教训,在股市发展初期就加以政府监管,而不是像欧美等国政府那样,直到股市崩盘、对国民经济造成巨大冲击时才入市干预,这符合发展中国家和新兴市场经济国家发挥"后发优势"的规律。
四、我国证券交易所监管职能的未来模式
加入WTO之后,我国经济融入世界经济体系的进程正在加快。我国证券交易所为适应全球经济
、金融一体化的发展趋势,其组织与监管职能也必然要发生相应的变化。我们认为,我国证券交易所监管市场职能的未来发展原则应是在借鉴西方发达国家证券交易所监管市场职能变革的基础上,结合中国转轨经济的现实国情,实现证券交易所的自律监管与政府行政监管的有机融合,并最终形成交易所自律监管与政府行政监管并重的格局。当然,国际经济形势、国际证券交易所的发展规律以及我国国内转轨经济的一系列宏观、微观背景决定了我国证券交易所市场监管职能的转变只能采取渐进之路。我们认为,证券交易所监管职能的模式设计,应从以下两个方面着手进行:
首先,合理分配证券交易所、证监会、证券业协会之间的职权。在证监会与交易所之间,需要修订相关的法律条文,明确规定交易所应负的自律管理职责；同时借鉴国外或我国香港的成功做法,对一些法律法规无法约束的地方,以签订《谅解备忘录》的形式加以规范,以此来协调证监会与交易所之间的关系。此外,明确证券交易所与中国证券业协会之间的分工与协作也非常必要。就会员监管而言,交易所应将监管重点放在会员与证券交易密切相关的业务的监管上,包括管理会员资格和交易席位使用,监控会员的自营业务、经纪业务的规范性、经营状况和财务的风险性、技术设施和手段的安全性等。
其次,完善证券交易所的自律监管,改善政府的行政监管,做到自律监管与政府监管并重,逐步形成多层次的证券监管体系。就交易所的自律监管而言,我国证券交易所自律模式的选择,我们认为应从现阶段的授权自律向法定自律过渡。之所以应从授权自律向法定自律过渡,是考虑到我国立法程序的特殊性而作出的选择。我国的立法程序相对繁杂,而证券市场的发展日新月异,为了规范证券市场的需要,有必要对交易所实行授权自律,以应对证券市场的快速变化。在时机相对成熟及某些自律监管职能相对固定之后,可考虑由授权自律向法定自律过渡,即由立法机构对交易所监管市场的某些自律职能以法规条文的形式明确下来,减少与政府监管职能的重复。
关于政府的行政监管,则应主要体现在两方面,一是对交易所的自律监管进行监管,防止交易所因追求盈利或股东、会员的集团利益而损害社会公众利益；二是对交易所的自律监管无法覆盖到的领域进行监管。自律监管虽然具有一定的强制性,但是无法从根本上协调证券市场所有的利益冲突,尽管如此,也不能因此让政府的行政监管范围扩张到交易所自律监管的范围。在自律监管与政府监管之间,总体上应坚持自律监管与政府监管并重的原则。
课题主持
人北京大学光华管理学院 郑顺炎
课题协调人
上海证券交易所 卢文道
课题研究员
陈洁 胡经生 曹丰 丁成 林琳
■文/北京大学光华管理学院--上海证券有限责任公司课题组
《上海证券报》2003年02月20日
《证券交易所市场监管往何处去(第2页)》
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