监管为何效率低？

　　□易宪容
　　最近，中国证监会副主席史美伦指出，“2002年，证券发行将以强制性信息披露为中心，从严、从快、从重查处证券发行中的作假行为；主承销商、注册会计师、律师、评估师、财务顾问等中介机构的作用将进一步发挥；证监会将研究根据中介机构水平的差别，对其实行不同待遇。”由此看来，如何加强发行监管仍是2002年证监会工作的重中之重。
　　值得关注的是，国内证券发行已由审批制改为核准制，应该说发行制度已走向了市场化，但其运作为何仍然弊端重重？人们已经看到，在现行的制度安排下，一些上市公司大股东掠夺中小投资者的行为成了合理合法的事,而制度寻租的机会如此之多从而让服务于公司上市的“中介机构”可大牟其利,同时承销通道也成了证券公司发财的途径。
　　一般而言，证券监管的核心任务就是为了保护市场中处于弱势的中小股民的利益。由于经济环境及文化背景的不同，证券监管的模式也不一样。有完全由行政机构来主导的“纯管制”模式；也有完全由法院来主导的“纯法院”监管模式；还有由证监会和法院同时从不同方面介入、综合并平衡各自的作用与优势的“行政与法院配合”监管模式。今天的美国和英国就是如此，行政和司法分担不同的责任，分别制定并维护市场规则。而监管模式的差异，对中小投资者的保护程度也不同，由此导致证券市场的繁荣程度也就不一样。
　　在目前中国，基本上采取的是一种完全由证监会主导的行政监管模式。1998年以前采取的是权力分散、多头监管，加上公司上市配额审批制，从而导致地方政府之间、部门与部门之间争抢上市名额、抢到名额后帮助本部门或当地国营企业“包装”上市的广泛“寻租”局面。1998年政府机构改革把证券监管的权力集于证监会一身，并试图通过市场化的方式来加强对市场的监管。
　　但是，在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所审批、会计师事务所审批、资产评估机构审批、以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等，而且也享有相当独立的立法权，包括制订与证券相关的法律和法规，及掌握相当程度的司法权（证监会不仅有权对证券违规、违法立案调查，而且有权作一至五倍的行政罚款，因此它掌握相当的司法权）。这使得寻租设租的机会增加，也增加了有效监管的困难。
　　拿发行审核制度的安排来说，一年来新股发行方式从以往“审批制”改为国际通行的“核准制”，意味着一家公司能否上市应取决于公司本身的质量。但是，在以行政为主导的监管模式下，由于权力完全集中，监管中的任何环节,如证监会的公司上市预审、发行部、发审会等部门,都掌握着一家公司能否上市的生杀大权。这样，许多公司就把上市希望寄托在一批围绕着证监会进行公关的外围组织或者个人身上，这批以公关为名的中介机构或个人在企业与证监会之间进行种种“灰色操作”。既然公司上市申请存在巨大的寻租空间，那么监管制度要真正实现有效运作是不可能的。
　　其次，在监管权力过于集中的的情况下，变相的计划运作方式不可避免。如券商的“限报家数”、控制公司上市家数和上市速度、上市公司的股价厘定等都表现计划经济的印记。有文件指出，“证券公司自行排队、限报家数”是指每家证券公司一次只能推荐一定数量的企业申请发行股票，由证券公司将拟推荐的企业逐一排队，按序推荐。这样一来，如果某券商有好的企业要推荐，但又没有推荐上市的指标，那它们只好从那些有通道而没有好企业的券商那里购买通道了。这不仅增加了拟上市公司的申请上市的成本，也会增加对这些公司监管的难度。 

来源:财经周刊2002.4.22

《监管为何效率低？》