中国证券市场监管模式研究

　　一、中国证券市场监管模式现状

　　目前我国证券市场实行的是集中统一的监管体系，即以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架。

　　1、监管主体

　　我国监管体制分两层次：一是国务院证券委员会(SCSC)，证券委负责制定涉及证券市场的宏观政策，诸如审批成立新的证券交易所、批准新的证券法规，同时与国家计委共同确定全国和各省的年度股票、债券发行额度。第二个层次是证券委的执行机构——中国证券监督管理委员会(SCRC)，1998年国务院批准了中国证监会的职能、内部机构和人员编制的“三定”方案，确定了证监会是国务院直属机构，负责主管全国证券期货市场。根据该方案，证监会将建立集中统一的证券期货监管体系，按规定在全国各地设立派出监管机构并实行垂直管理，加强对证券期货业的监管，提高信息披露质量，化解证券期货市场风险，维护市场稳定。但是现实中，我国监管主体存在着多元化现象，主管部门之间关系较为复杂和不协调。如中国人民银行负责发放证券商的经营许可证和审查财务状况，并有权收回许可证和取消证券商在交易所的席位：证监会负责监管证券商在二级市场上的营运，调查和处罚证券商的违规行为，地方和中央政府的主管机关则负责确定股票发行公司。

　　2．自律组织

　　自律组织是资本市场监管体系中不可或缺的一个重要组成部分。自律组织有两种形式。即社会性的监督组织和行业自律。社会性监督组织包括注册会计师及会计师事务所、律师及律师事务所、审计师及审计师事务所等证券业中介服务机构。它们在中国证监会确认从事证券相关业务的资格后，依据国家的法律法规对证券发行企业的财务报告、资产评估报告、招股说明书和法律意见书进行审核签证，实施社会监督并承担相应的责任。行业自律包括两方面：一是证券交易所的场内自律。证券交易所对其会员在交易所内的交易实施监管，同时对上市公司和证券商会员的监管也起着重要的作用。二是场外交易的自律。“中国证券业协会”是经中国人民银行批准成立的，随后又由证监会给予资格认定，并经民政部核准登记的全国性证券业自律管理组织，通过制定和执行行业性的自律制度，监管证券场外交易，保证场外交易的公平与规范。

　　3、监管法规体系

　　1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政规定，包括全国性的行政法规和地方性法规进行的。1998年《中华人民共和国证券法》获得全国人民代表大会通过，并标志着我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段。《证券法》和《公司法》作为我国证券市场监管的法律基础，和其他证券管理法规共同构成我国证券市场监管法规体系。

　　二、我国证券市场监管体制存在的主要问题

　　1、证券监管机构的职能亟待加强

　　目前普遍看法是我国证券市场监管比较薄弱的主要原因在于证监会监管权力不充分，甚至呼吁采取适当的直接“司法介入”。而事实上根据有关规定，我国证监会享有调查取证权、询问权、查阅复制有关资料权、查询、申请冻结权等具体监管职权。这些权力实际上已经非常接近美国联邦证券交易管理委员会的权力，如果切实执行有关法律法规，就能对证券市场形成强有力的监管，而并不需要“司法介入”的权力来提高工作效率。事实上，我国证券市场监管效率低下的主要原因来自于监管体制本身。我国证券监管体制的主要问题在于监管在职能和地区上处于分割状态，从而影响了监管政策的效率。

　　首先，股票的一级市场与二级市场是分割的，对一级市场的监管职能区分为一级市场发行规模的确立、发行公司的确定、承销商资格标准的确定等，这些职能分属不同的部门，即在规模计划问题上，主要由国家计划委员会负责，发行公司的确定一般是由地方政府和中央政府的主管机关确定，仅仅报中国证监会审批而已，作为承销商的证券金融机构主要由中国人民银行管理，因而即使仅仅在一级市场上，也往往存在着多个政府部门之间的协调问题，而这一问题恰恰最难解决，是影响证券市场监管效率提高的最大障碍。二级市场上的监管职能主要包括对证券交易所、证券经纪代理机构的管理。然而这些职能分别为中国人民银行、财政部、地方政府所分割。上述职能在中央政府和地方政府、中央政府部门间的分割，就使得证监会的决策监管能力大打折扣，表现在政策出台较慢，政策间缺乏连惯性与协调性，甚至使某些政策缺乏严肃性，最终受损害的是市场参与者的利益。中国资本市场在多元化管理下暴露出的问题证明了监管理论的正确性，各个管理部门很大程度上追求的是本部门利益的最大化。因此，在多元化管理体制下，出现权力的争夺和责任的推卸、各个管理部门之间不协调，空耗了各部门各企业的大量资源，协调不周出现的漏洞又造成监管的盲区。另一方面，证券市场上政府管理部门的多元化问题是我国计划经济的后遗症，有违市场经济的自由性原则，是导致市场失灵的原因之一，进而降低市场效率。

　　2、证券市场监管法律有待完善

　　证券监管的相关法律不完善，给依法治市带来了一定的困难。《证券法》虽然已经出台并生效，但其中还存在着不完善的地方。另外与《证券法》相关的《公司法》也存在着可操作性不强的问题。例如：《证券法》规定禁止操纵市场、内幕交易和欺诈客户，违反者处以罚款、警告和停止资格，构成犯罪的要依法判刑，而没有对投资者造成损失进行民事赔偿的条款。虽然我国和大陆法系国家一样有民事方面的成文法即《民法通则》，其中有关于损害赔偿的一般性规定，但缺少对证券纠纷特殊性的对应性规定。而《证券法》将法律责任的重点放在了行政处罚和刑事责任上，对民事赔偿只是作了一些简略的、操作性不强的规定。事实上，在国外成熟市场里，无论上市公司披露虚假信息，或是中介机构违规违法，他们不但会遭到监管机构的处罚，而且投资者还可以控告他们要求赔偿损失。而在我国，上市公司、中介机构违规违法后，大多只受到行政处罚，投资者的损失无法挽回，成为最大的受害者。可以说，现有的法律在保护由于被欺诈而遭受损失的投资者利益方面还相当薄弱。

　　3．证券监管水平有待提高

　　政府经常使用政策手段监管股市，使股市变成了政策市、消息市，政府变成了证券市场上最大的“庄家”。有些管理政策出台缺乏科学及合理性，也不符合国际惯例，甚至加剧了市场的不稳定。例如股市泡沫问题，除去国有股加法人股因不流通对泡沫的影响外，1999年5．19行情时，中国股市市盈率已经40多倍。后来，多次降息，允许三类企业入市，银行实行股票质押贷款时，市盈率已达50倍。再后来，新股发行倡导市场化定价，市盈率已接近60倍。有的股票发行、增发时市盈率就达六、七十倍，上市近百倍。而目前的政策又以市场定价减持国有股，既然市场泡沫过多，要挤泡沫，就不应以泡沫化的市场价为标准减持。针对过高的市盈率，今年7月管理部门有计划地接连抛出几项利空政策：大规模国有股减持计划，严查违规资金入市等，造成市场大幅下跌。而先知先觉的机构已率先大幅度减仓，小机构及中小投资者则损失较重。这些缺乏连惯性的政策，加剧了市场的不稳定。

　　此外，关于违规资金入市的问题，政策上也缺乏合理性。为了保障股市资金供给，199

9年管理层开始鼓励三类企业入市，随后又允许银行股票质押贷款，于是中国股市走出了两年多的大牛市。但在这项政策制定和出台前，应充分考虑如何对待非法资金的进入，必须认真对入市资金在非法和合法、违规和合规上加以严格的界定和监督，并相应出台一整套完整而严密的法规条例和监督措施，这样才能最大限度地查处和打击非法资金和违规资金入市，保证合法、合规资金源源不断地入市，并有效地发挥效能，而不应像目前这种出尔反尔的政策，给市场带来巨大波动。总之，制定和出台政策时，应考虑周全，保持政策的延续性和稳定性，尽量避免出现不良后果再刹车的做法，这样往往银害钓是中小投资者钓利益。

　　4、对上市公司的监管亟待加强

　　上市公司构成证券市场的基石。而中国股市中的上市公司往往是头年绩优、两年绩平、三年ST、PT，股市上鲸吞的巨额资金转眼蒸发得无影无踪，投资者权益成为奢谈。

　　自去年以来，上市公司的融资渠道不断拓宽，从配股、增发，到可转换债券，上市公司直接融资方式多样化，再融资门槛降低，融资能力、筹资规模迅速得到提升。由于融资而不需付出成本，“为筹钱而筹钱”成了上市公司的指导思想，企业经营状况无法得到改善。由于监管不力，上市公司在资金运作方面表现得相当随意。从2000年年报披露的情况看，上市公司募集资金闲置的现象十分严重。

　　此外上市公司频繁变更募集资金用途，据统计，2000年年度已有近百家公司变更了募集资金用途，进入2001年，此种现象愈演愈烈。对于这些来源于股市，并非投向实业的巨额资金，上市公司往往采取将闲置资金存人银行，购买国债，或作为战略投资者参与新股发行等措施加以运用。此外他们也委托券商进行代客理财或直接参股券商。上市公司这种热衷于投资的现象有极坏的影响。首先，导致公司主业出现空心化，降低主业的核心竞争力，而且公司投资收益的不确定性，将加大上市公司利润的波动性。其次，上市公司将巨额资金用于投资，将会加剧我国证券市场上的泡沫和投机成分。如果上市公司依靠投资收益来维持经营利润，支撑公司二级市场股

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