浅析我国证券市场监管中存在的主要问题

[摘要] 由于我国股票市场的交易制度建立时间较短，并且是以政府为主体推行的，使这个新兴市场在监管过程中存在着许多不完善的地方，如政出多门、管理无序、信息披露制度不健全等，导致证券市场效率低下。

　　由于我国股票市场的交易制度建立时间较短，并且是以政府为主体推行的，使这个新兴市场在监管过程中存在着许多不完善的地方，如政出多门、管理无序、信息披露制度不健全等，导致证券市场效率低下。我国证券市场监管中存在的问题主要表现在以下几个方面：
　　
　　一、监管机构的法律地位不明确
　　
　　1．我国《证券法》第166条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”本法对国务院证券监督管理机构未作明确指定，根据国务院机构改革方案，国务院证券监督管理机构应是证监会。但从现行管理体制看，国务院证券委依然作为一个协调机构在起作用，此外国家债券、金融债券的发行仍由财政部和人民银行管理。可见，证券市场的监管机构客观上仍存在法律界定不明确和监管主体多元化的问题。
　　
　　2．前证监会在履行监管职能时缺乏必要的法律依据。《证券法》第167条规定：“国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中履行下列职责：(一)依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批或者核准权；……”证监会现属于国务院的事业单位，并非完整意义上的行政主体。根据《宪法》第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律、国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《宪法》并未把相应权力授权于非部、委机构或事业单位，所以在证监会履行《证券法》第167条规定的制度规章、规则职责时，因其身份的限制，与《宪法》规定相违背。同时，我国《行政诉讼法》第53条1款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令、制定、发布的规章……”。由此，人民法院在审理证券行政案件时，对证监会制定的规章、规则也缺乏参照依据。
　　
　　3．证券监管中的法律责任不明确。由于证监会没有被《证券法》明确指定为国务院证券监督管理机构，其现实中的权力来源于国务院授权或委托。这样，若按《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”，国务院就有可能被推断为证券行政诉讼的被告。此外，《国家赔偿法》第7条第4款还规定：“受行政机关委托的组织或个人在行使委托行政权力时侵犯公民、法人或其它组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”证监会如遇诸如此类的问题，其监管职能难以得到充分的释放。
　　
　　上述情况表明，一个监管主体的确立，必须首先作出法律上的明确，否则难以形成真正集中统一的监管体系。
　　
　　二、监管主体行业不能满足市场发展的客观要求。
　　
　　证券监管体系的确立，从本质上讲属于服务性质，即监管不是遏止发展，而是为市场更快地发展提供高层次服务。对于年轻的中国证券市场来说，监管的方式主要应以正向激励为主，应以“疏导和理顺”为主，而非单纯地“关闭与撤销”。
　　
　　从目前国家经济宏观政策导向看，主要是搞活发展，但是我国证券监管主体尚缺乏这样的认识深度，对证券市场发育中出现的问题缺乏客观评判，市场稍有波动就如临大敌，进而采取压制措施，这样必将带来许多弊端。(1)政府和企业因关闭市场需先购回已上市流通的权证，这不仅与企业融资的初衷相违背，而且必将背上沉重的经济包袱，影响企业发展。(2)黑市交易也会由此死灰复燃，扰乱正常的市场秩序。(3)不仅不能针对证券市场出现的问题总结出路，而且连校正的机会和探索的机遇也因市场关闭而失去。(4)上市公司将失去增资扩股的机会，从而制约企业的长远发展。
　　
　　纵观发达国家和地区证券监管体系的运作，在发展初期也不可避免地出现一些不良现象或问题，但其监管主体的态度是积极的。除直接惩戒相关责任者，主要对整个市场进行补救和规范，找出问题原因，运用法律手段进行约束与规范。以美国的证券监管为例：1929年的股灾，促使美国《1933年证券法》等一系列证券法律的出台。80年代起因对银行从事证券业务限制放松，造成中小投资者利益受损，于是通过了《1990年市场改革法》，该法对保护中小投资者的利益作出了专门规定。正是由于适时地进行规范，使美国证券市场得到不断完善和发展，成为世界最大的市场。所以说，监管主要体现为发展与规范，从某种意义上讲，在市场发展中问题的出现正是规范市场和强化监管的良好契机。
　　
　　三、证券监管的法律制度缺乏配套性和时效性
　　
　　1.证券监管的法律制度不完备。证券市场是由上市公司、证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，由证券交易所的有效组织而得以正常运行的。在这一系列环节中，都应具有与之相适应的法律规范。目前。我国《证券法》虽已出台，但与之相配套的实施细则和相法法律，如《证券交易法》、《证券信誉评级法》等还未制定，因此在法律手段运用上，表现为可操作性差、执法力度弱，不能形成完整的证券法规体系，影响了这一重要手段的有效实施。
　　
　　2．现有法律法规之间衔接性差。如《证券法》与《公司法》之间不衔接，《证券法》规定的法律责任，也没有考虑对《刑法》、《行政诉讼法》等法律作出相应补充规定。在缺乏相关法律的配合下，证券监管的法律手段在实际运用中将难以奏效。
　　
　　四、行政手段过于刚性，监管手段偏于“政策化”
　　
　　目前的证券监管体系和监管手段，主要表现为政府以行政命令的方式过多地干预证券市场，并为此承担了很大的风险，其表现为：
　　
　　1．用行政管理代替市场的选择功能。在这个问题中最突出的表现是在股票发行和上市的额度管理上，在以行政干预为主导的监管模式下，人为地控制市场扩容速度，使公开发行和上市的股票成为一种稀缺资源，从而人为地抬高了股票的发行价格，使得一级市场供求长期处于失衡状态。尽管《证券法》已将股票发行的审批制改为核准制，但相应的具体政策和措施却并未出台。
　　
　　2．政府干预二级市场价格。由于市场的非协调性发展，股市经常出现剧烈波动，严重背离企业的生产和经营实际，管理者为了“市场稳定”和“保护投资者的利益”，采取行政手段干预市场价格，其结果却不尽人意。股市作为准确传递综合经济信息、反映宏观经济运行态势的“晴雨表”，因政策的朝令夕改而大起大落，极不利于证券市场健康发展。
　　
　　3．政府过多地干涉证券市场。在目前市场经济条件下，政府如果过多干预证券市场运行，则会给证券市场带来严重危害。正如国务院发展研究中心“资本市场课题组”的一份研究报告中指出：“由于监管部门对应由市场力量决定的事情介入过深，而对于政府应当管好的事情未能管好，使得各种违规现象十分突出，严重损害了证券投资者利益。”
　　
　　五、证券自律主体行为缺乏健全性和规

范性
　　
　　随着我国证券市场的成熟，自律组织的作用将越来越重要。《证券法》第162条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”，同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。但是目前的自律组织建设和自律手段运用还存在许多不足，难以发挥其应有的职能作用。主要表现在：
　　
　　1．自律组织不健全。据统计，在目前近千家证券商、中介机构中，加入中国证券业协会的团体仅为121个，个人35人，会员发展极为缓慢。
　　
　　2．自律管理混乱。现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及其证券登记公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际运行中各方彼此独立，各有自己的会员且这些会员相互交叉。由于各自律组织对同一问题有不同的规则要求和处理方式，使得会员无所适从。自律组织形不成自上而下的统一体系，难以协调工作。
　　
　　3．政府色彩浓厚。按《证券法》规定，自律组织是由符合条件的证券经营机构及其中介机构组成，通过对自身会员的自我约束、相互监督起到对政府监管的补充作用。而目前的中国证券业协会和地方证券业协会大多属于官办机构，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，使该组织独立的职能作用得不到有效发挥。
　　
　　4．机构形同虚设。中国证券业协会成立近十年来至今仅于成立之初召开了第一次会员大会，除个别组织召开一、二次学术会议、业务培训、编写业务手册和简报外，还没有履行更主要的职责。
　　
　　六、证券交易所的一线监管作用不够
　　
　　作为证券市场的组织者，上海、深圳交易所不仅管理机制不同，对市场监管力度也存有差异。由于市场竞争以及交易所与各自会员之间的千丝万缕联系，致使证券交易所在执行仲裁和惩罚职能时，常会出现偏袒与其亲近的会员的倾向。这一点可在1995年上半年接二连三的国债期货违规问题处理方法上得到印

《浅析我国证券市场监管中存在的主要问题》