“凯立案”挑战证券监管体制

 
　　众所关注的“凯立案”已经终结,但此案对中国证券发行监管体制、证券监管理念以及司法权与行政权的界限等事关证券市场发展的重大问题,意义深远。 
　　在日前由对外经济贸易大学法学院“公司法与证券法研究中心”主办的“凯立案对中国证券监管的影响”的研讨会上,在京的法律专家、学者江平、应松年、杨克佃、方流芳、刘莘、陈斯喜、沈四宝、焦津洪等,发表了各自的观点。 
　　与会专家在分析了“凯立案”的两审判决书后认为,行政机关依法行政,程序合法,是我国法制建设的一个重要方面,法院对行政机关行政行为的程序合法性进行审查,对于推动行政程序的进步有重要意义。但他们同时认为,对于属于行政机关裁量权范围的事项,司法权的干预应是有限度的,不能太宽,尤其在涉及专业领域的问题上,应充分尊重行政机关的判断。 
　　全国人大内司委委员、国家行政学院教授应松年认为,从本案看,法院对证监会作出具体行政行为时的程序要求很严,而以往行政机关做事只重视目的而轻视程序,程序违法现象比比皆是,因此本案将推动我国行政程序的法制化进程。 
　　最高人民法院行政审判庭原庭长杨克佃通过对证券发行审批制与核准制的比较,认为案件反映了旧审批程序同新核准程序如何协调的问题,而这一问题决定了证监会对凯立公司的申请作出“退回”决定的适当性。他进一步指出,证监会对股票发行申请的审查究竟是形式审核还是实体审核,应尽快予以明确。从证券市场的发展看,证监会应着重于对证券市场的监督管理,不要把自己陷入具体的财务审核中去,实体审查的范围应缩小。 
　　股票发行由审批制向核准制的改革,体现了我国证券监管理念由政府主导向市场主导的重大转变。新核准程序的突破体现在那里？中国政法大学教授、著名民商法专家江平认为,突破就在于作为正式的行政程序,证监会应当对是否核准有正面的回答并说明理由。他认为,“凯立案”提出了司法权与行政权的界限问题,该案二审法院没有回答凯立公司出资是否虚假,只是说这一问题取决于审计报告是否符合国家的会计制度,这实质是等于法院对技术性问题作出了结论性的意见,因此法院超越了自己的职权范围。 
　　对于核准制是强调行政审查还是专家审查,江平认为从证券法的本意看应是后者。基于此,他指出如果对于每一次股票发行审核都组成一个专家部门来审查,成本太高,因此在符合证券法程序的前提下,核准机关应当有权决定是否核准。核准机关如果认为有必要找专门机关认定也可以,但一旦作出决定,法院就不要变更了。 
　　行政行为的正当性与效率也是与会者关注的问题。如何理解程序合法,如何协调行政机关的效率与保证当事人的申辩权？中国政法大学教授方流芳认为,把股票发行审核程序分为不同的阶段,是行政机关合理配置自身资源的权利。如果行政机关认为在某一阶段提前结束审核程序可以节约申请人的时间,使其不必无谓地等到走完全部审核程序,就可以立即提起行政复议或诉讼,它可以提前结束。对于证监会中止发行核准程序之前是否应当给申请人当面陈述和申辩的机会,方流芳认为,证监会拒绝发行申请的情况为数不多,因此给申请人一个当面陈述的机会,不会构成不合理的工作负担,同时还可以避免发生错误,节约行政资源,保护申请人的利益。 
　　针对“凯立案”判决中涉及的行政权与司法权的界限问题,方流芳认为,证监会的职能之一是监管市场,而判断申请人财务报告的真实性,是其正常监管、行使核准权必不可少的条件。该案的二审法院在此问题上突破了司法权限而进入到行政领域,行使了本来应当由行政当局行使的权力,这是不适当的。行政管制的重要方面是行政事务专业化,在专业化的行政事务范围内,法院应当尊重行政权,避免不必要的干预。 
　　中国政法大学教授刘莘也认为,对于行政行为是否合理,司法机关不应做出判断,因为司法机关对行政行为的审查是法律审查而非事实审查,应尊重行政机关对于事实的判断。 
　　全国人大法工委国家法行政法室副主任陈斯喜从立法者的角度,对现有行政许可制度的弊病发表了看法。他认为,现在很多行政审批都由很多部门、很多程序管,但究竟哪一个部门管,应当负什么责任,有什么权限,法律规定并不明确。此种情况下司法机关对于审判中发现的不规范行政行为给予建议,应当是有积极作用的。 
　　对于“凯立案”判决中涉及行政机关能否对审核材料独立做出判断,是否必须依赖于专业机构？外经贸大学法学院院长沈四宝认为,行政机关应该有独立的审核决定权,有权对专业机构的意见做出判断。对于现有法律在该问题上的漏洞,应及时补上。 
　　外经贸大学法学院教授焦津洪认为,“凯立案”暴露出的目前有关股票发行审核的法律不完善,可操作性差等问题,给我国在这方面的立法提出了新的任务。另一方面,“凯立案”也显示司法机关在保护公民权利的同时,对行政机关的权力也应给予充分尊重。 
　　资料链接 
　　“凯立案”大事记 
　　2000年8月16日,原告海南凯立中部开发建设股份有限公司因不服被告中国证监会以证监发（1999）39号 
　　文向国务院作出的《关于海南凯立公司上市问题有关情况的报告》,向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。 
　　2000年12月18日,北京市一中院作出一审判决,判定中国证监会退回海南凯立A股预选申报材料的行为违法,责令中国证监会恢复对海南凯立股票发行的核准程序。 
　　2001年1月,中国证监会向北京市高级人民法院提出上诉,强调自己是全国证券期货市场的主管部门,有权依据法规制订股票发行程序,并作出解释。同时,中国证监会回顾了股票发行程序形成的8年历程,强调一审法院让其恢复对海南凯立的审核“不切实际,无法执行”。 
　　4月27日,北京市高院开庭审理此案,并于7月5日作出终审判决：驳回中国证监会的上诉,维持由北京市一中院作出的一审判决；一审案件受理费80元和上诉的受理费80元由中国证监会承担。 
　　(记者 薛莉 通讯员 张鸣飞) 


  
上海证券报（2001年8月30日）

 
 

《“凯立案”挑战证券监管体制》