请愿权理论和制度比较研究

的国家的个人，而且只可以控告其本国。根据1503号决议，个人可以直接向联合国人权委员会请愿，不限国度。但此种请愿只是陈述性的，而非求助性的。陈述性请愿只是为了说明情况，表明某国存在一贯的大规模侵犯人权的事实，换言之，1503号决议所涉及的请愿者还只是提供情况者，而非有权要求救济的当事人。1503号决议所认可的还不是完全的个人请愿权。
　　1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》实际上起到了规定个人请愿权和国家受理请愿书的义务的作用。根据该公约第14条规定，缔约国须在其本国设立或指定一主管机关，负责接受并审查权利受害者的个人或个人联名提出的请愿书。请愿人未能从主管机关取得补偿时，有权于6个月内将此事通知消除种族歧视委员会。
　　委员会应参照缔约国及请愿人提供之全部资料，审议来文。委员会倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国和请愿人。委员会应于其常年报告书中列入此种请愿来文之摘要。该公约不仅规定了个人请愿权，而且还认可集体（民族）请愿权。根据该公约第15条规定，绝不限制殖民地国家或民族独立宣言之目标获致实现前此等民族之请愿权。消除种族歧视国际公约的意义在于为后来一些人权法文献的制定确立了请愿权模式。如《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》再次明确承认人民的请愿权利以及受理请愿的专门审查委员会制度。
　　在区域性国际人权约法中，较早规定请愿权制度的是1950年《欧洲人权公约》该公约第25条规定，欧洲人权委员会得受理由于缔约一方破坏公约所规定的权利因而受害的任何个人、非政府组织或个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉。有关国家不得妨害申诉权利的行使。第26条规定国内救济原则；第27条规定不能处理的申诉；第28条规定请愿的审查；第29条规定请愿受理后的组织安排；第30－31条规定委员会报告的提出和通知事项。1985年《欧洲人权公约：第八议定书》对公约第28－30条有关请愿申诉处理的规定作了补充和修改，加强了人权委员会的审查权限和程序。
　　1969年《美洲人权公约》第44条规定任何个人或群体，均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。第46条规定接受请愿书的条件，诸如国内救济原则、提出期限、请愿事项的独立性、请愿书要求等。第47条规定不予接受的请愿。第48－51条规定请愿审理和报告程序。同《欧洲人权公约》相比较，《美洲人权公约》有关请愿制度的规定更为详细和完备。特别是考虑到有的国家国内立法没有提供正当法律程序来保护据称已被侵犯的权利，或声称其权利被侵犯的一方一直拒绝给予国内法律规定的补救或被阻止竭力进行各种补救等情况，《美洲人权公约》为请愿人提供了更为充分的请愿途径和机会。而《欧洲人权公约》则没有考虑到这些情况，片面强调国内补救原则，只有在一切国内补救方法用尽后方可受理请愿。
　　1981年《非洲人权和民族权宪章》第56－59条专门规定非洲人权和民族权委员会受理请愿书的条件和程序。不过，同《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》相比较，《非洲人权和民族权宪章》在请愿程序方面的规定过于粗简。特别是在不予受理的理由方面，《非洲人权和民族权宪章》的规定过于宽泛。如规定请愿书「不是用毁谤的语言写成，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织」（第56条第3款）。何谓「直接攻击」？请愿人对某国侵犯人权现象必然会在请愿书中予以批判和谴责。如以「直接攻击」为由不予受理，恐怕许多有关人权的请愿都会被排除在外。在不予受理的理由方面，《美洲人权公约》和《欧洲人权公约》均未限定请愿书的语言性质和矛头指向，而主要强调事实根据。对于显然根据不足或匿名的请愿则不予受理。同欧洲和美洲人权公约相比，《非洲人权和民族权公约》规定的不予受理的范围过宽，不利于请愿权的行使。
　　三、请愿权与中国宪法
　　在20世纪中国宪法史上，最早确认请愿权的宪法文献是1912年《中华民国临时约法》。该法规定：「人民有请愿于议会之权」（第7条）；「人民有陈诉于行政官署之权」（第8条）；「人民有诉讼于法院」（第9条）；「人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权」（第10条）。在请愿权问题上，《临时约法》虽属首次以根本法形式确认请愿权，但起点很高，制定者保障请愿权的意识很强。该法表现出的请愿权意识及知识水准是相当现代化的。它不仅将请愿权与诉愿权和受审判权作一定程度的区别，而且注重分别向议会、平政院和行政机关提出请愿陈诉权利的保障。在规定参议院职权时，该法将「受理人民之请愿」作为参议院的职权之一（第19条第7款）。
　　1913年《天坛宪法草案》只是规定「人民依法律有请愿及陈诉之权」（第14条）。在请愿权保障方面，该宪法草案比临时约法明显倒退。草案制定者没有认识到请愿陈诉权为人的基本权利，其根源并非在于法律规定。对于此项权利，法律只能予以保障而不得剥夺。任何禁止或剥夺公民享有此项权利的法律均属恶法。请愿权作为一项基本权利是先于实定法律而存在的。而根据天坛宪草有关条文表述，似乎法律可以禁止或剥夺人民享有此项权利。在请愿受理机关问题上，天坛宪草规定国会「两院各得受理国民之请愿」（第46条），并规定国会闭会期间由国会委员会受理请愿（第53条）。这些规定明显受到日本明治宪法有关规定的影响。天坛宪草与临时约法相比，在议会请愿方面前进了一步，但在行政请愿方面却倒退了一步。
　　天坛宪草未提及国民向行政机关请愿的问题。
　　1914年《中华民国约法》在请愿权问题上受到临时约法和天坛宪草两方面的影响。该法规定：「人民依法律所定，有请愿于立法院之权」（第6条）；「人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权」（第8条）。在立法院职权方面，该法规定「收受人民请愿事件」为立法院职权之一（第31条第5款）。
　　1923年《中华民国宪法》关于请愿权的规定同天坛宪草的有关规定相同。该法规定「人民依法律有请愿及陈述之权」（第16条）；「两院各得受理国民之请愿」（第66条）。该法也未提及向行政机关请愿问题。
　　1947年元旦公布的《中华民国宪法》仅规定「人民有请愿、诉愿及

诉讼之权」（第16条），但未规定请愿受理机制。
　　台湾1954年制颁的《请愿法》（1969年修改）虽然起到了请愿法制化的作用，但仍然存在许多问题。最严重的问题在于请愿事项范围过窄。依据该法第2条规定，请愿事项分为有关国家政策、公共利益、自身权利的维护三种，且依不同事项性质向分别不同机关提出。请愿权作为一项受益权的基本人权，在请愿事项方面就不应有限制。依据该法第3条规定，请愿事项不得抵触宪法或干预审判，而且依法应提起诉讼之事项，不得请愿。此种规定实际上限制就修改宪法和纠正司法判决等事项提出请愿。国民提出请愿要求修改宪法和促进司法公正，这是请愿权必须包含的内容。台湾54年《请愿法》实际上还停留在相当于日本明治宪法时代的水平上。
　　当代宪政主义的请愿权制度通常对于请愿事项没有此种限制。至于请愿递交机关，请愿书既可以向立法机关和行政机关提出，也可以向司法机关提出。国民对于司法机关审判工作不满或有其他要求同样有权向司法机关请愿。司法机关有义务接受和审查国民的请愿。至于司法机关是否按照请愿要求纠正审判工作，这是司法机关的自由裁量权。不能因为请愿涉及审判工作，就认为干扰了司法独立。在一些先进国家，请愿达到一定人数时，还可以对司法判决进行公民投票。如多数通过，可撤销判决。［4］但1954年《请愿法》虽存在诸多问题，但在请愿制度化的道路上迈出了重要一步。
　　中华人民共和国成立以后，请愿权意识不仅未能在宪法上得到增强，反而明显衰落。1954年宪法仅规定「公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利」（第97条），没有使用「请愿权」的概念。1975年和1978年宪法也未规定「请愿权」。1982年宪法虽然没有明确规定「请愿权」，但规定「公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利」（第41条）。此规定中的「提出批评和建议的权利」实际上是请愿权的核心内容。可以成为批评和建议对象的是国家机关和国家机关工作人员。根据条文理解，国家机关的制度、立法、行政、司法等各项工作及其

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