请愿权理论和制度比较研究

政策行为等均可以成为批评和建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合提出批评和建议（大众请愿），因为宪法同时规定公民有言论、集会、结社和示威等项自由。由于批评权和建议权构成请愿权的核心内容，可以认为1982年宪法在实质上是确认请愿权的。
　　至于保障批评权和建议权的受理机制在宪法上未得到应有的重视。1982年宪法在规定立法机关和行政机关职权时，均未规定受理公民的批评和建议。此外，1982年《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》也未规定受理公民批评和建议的机关及程序。显然，恢复和增强请愿权意识和加强对请愿权的宪法保护，依然是中国宪政发展所面临的一项迫切任务。
　　我认为宪法应当明确写上「请愿权」概念并规定保障请愿权行使的基本制度。
　　其中包括请愿权行使的主体、对象范围、受理机关及其基本义务等。在宪法对此未修改以前，可以考虑先行制定一部《请愿法》。因为宪法规定保障公民提出批评和建议的权利，所以制定《请愿法》应当说是有宪法根据的。近年，各级立法机关接到的来自公民个人或大众的批评和建议明显呈现剧增趋势。这表明国民的宪法权利意识增强，民主参政热情提高。然而由于缺少明确的相关法律规定，受理机关及其受理程序基本上无章可循。批评人和建议人提出批评和建议后往往没有下文，有关机关是否审理，如何审理，结果如何，公众一概不知。由于缺少现代请愿权制度，公民的批评权和建议权实际上得不到保障，甚至因提出批评和建议而受到打击和歧视的现象也时有发生。因此，尽快制定《请愿法》，建立现代请愿权制度，是保障公民行使宪法权利的迫切需要。
　　四、请愿权与瑞士宪法
　　瑞士宪法除第5条有关于保障「人民的自由和权利」、「公民的宪法权利」等原则性规定外，有关请愿权的规定直接体现在第6条C款和第57条中。第6条C款规定「各州宪法系经人民认可，并可因绝对多数公民请求而予以修改」。这里的「公民请求」权利的核心内容是请愿权，但也包含公民投票权和公决权。公民可以通过请愿形式要求修改各州宪法，也可以通过投票方式或公决方式提出修改意愿。第57条，规定「请愿的权利受保障」。
　　在瑞士宪法中，与请愿权有交叉关系的权利还包括与出版自由保障问题有关的「投诉权」（第55条）；要求公决法律或法令的「要求权」（第89条规定：「如有5万有选举权的公民或8个州提出要求，则联邦法律和具有普遍约束力的法令应交付全民表决。」）；要求全部修改联邦宪法的「要求权」（第120条规定如有10万有表决权的瑞士公民要求全部修改联邦宪法，该问题应交付瑞士全民表决。）；关于部分修改宪法的「创议权」（第121条规定，部分修改宪法可依照人民创议或联邦法律规定的方式进行。）人民创议系指由10万有表决权的瑞士公民提出的关于增订宪法新条文或关于废止或修改现行宪法中某些条文的要求。在瑞士，人民创议权可以表现为笼统建议的提出权，也可以表现为具体草案的提出权。瑞士宪法第121条对提出笼统建议和具体草案的效果分别有明确规定。此外，在宪法第22条中就人民创议的提出问题，专门作出「由联邦法律加以规定」的原则性规定。
　　瑞士宪法在请愿权问题上的规定的特点是将请愿权与全民表决权、提出要求权和人民创议权、向主管机关投诉权等紧密结合在一起。问题在于宪法第57条有关请愿权的原则规定在联邦法律中是如何得到贯彻和体现的。宪法有关联邦议会、联邦委员会、联邦办公厅、联邦法院的规定均未具体涉及请愿处理问题。请愿受理机关、受理期限、受理程序等问题在宪法中没有加以规定。只有在有关联邦委员会职权和义务的规定中涉及「投诉」处理。宪法第102条第2款规定，联邦委员会保证联邦宪法、法令、命令以及联邦各种契约的施行；主动或根据投诉采取必要措施使之得到遵守，但依第133条应提交联邦法院者不在此例。
　　从请愿受理机关的设置来说，瑞士联邦办公厅下设的法律处负责审查「公民创议」和「公民表决」提案的有效性。对于8万以上公民要求全民修改宪法的倡议，
　　联邦办公厅需在6个月内提交公民表决，征求公民对全面修改宪法的意见。对于部分修宪的建议，由联邦委员会递交联邦议会处理。根据瑞士《联邦委员会与联邦行政机构组织管理法》（1978年）联邦办公厅负责处理向联邦委员会提出的有关倡议和要求。
　　由于瑞士是实行直接民主制措施较为彻底的国家，有关州和其它地方的请愿事项在传统的「公民大会」上就可以提出并根据有关法律得到相应的处理。请愿人数达到法定要求时可在「公民大会」上直接进行表决。
　　五、德国的请愿权理论和制度
　　50年代德国学者曼哥尔特·克拉恩（Mangoldt
Klein）指出，请愿权是古代自由主义思想的产物。在古代，请愿权就已经被作为一项基本权利对待。请愿权概念不仅在法理上具有重大意义，而且在实践中越来越发挥重要作用。请愿权的行使越广泛和频繁，越能体现出民众舆论的真相。在德国，魏玛宪法曾规定国民请愿和国民投

票制度。但一战后德国宪法却反而没有这方面的规定。此种现象受到曼哥尔特等学者的批判。马特恩（Karl
Heinz
Mattern）认为，由于缺乏国民请愿和国民投票制度，国民很难对代议制议会产生广泛的影响。由于请愿活动反映出社会舆论的要求，请愿权对于发展民主主义来说是极为重要的。劳巴尔（Reinhard
Rauball）也强调指出，在宪法上放弃有关国民请愿和国民投票的规定，不利于发挥国民对政府的控制作用。体现社会舆论的请愿权具有控制政府的功能。
　　在德国，请愿权学说的发展经历了由哲学理论向法学理论的转化。黑格尔、康德、费希特等哲学思想家都曾在不同程度上从哲学角度论述过请愿权问题。从叶尼涅克开始，法学家们逐渐将请愿权当作国民参见公共生活的重要权利对待。叶尼涅克的一般国家学认为，请愿权是一项积极的请求权。第一次世界大战后的法学家恩谢茨极力主张将请愿权上升为宪法权利对待。他认为请愿权既具有消极的性质（自由），有具有积极的性质（请求权）。当代法学家曼哥尔特等人努力倡导请愿权是具有能动性质的参政权利，请愿者享有要求官方对其请愿作出决定（回答、通知）的权利，这一观念已经深入人心。学术界的理论研究对于实定法逐渐产生了影响。
　　德国联邦议会议事规则第9章第113条规定，请愿的处理方法由议长或其代理人通知请愿人。此条规定便是在接受学界意见的基础上制定的。
　　针对德国基本法第17条规定，任何人都有权单独的或与他人联名向相应的机构和议会提出书面申请。学术界及各界有关人士不断呼吁修改宪法进一步明确保障请愿权。1991年5月23日德国基本法的宪法修正案第17条规定，任何人都有权利以个人或同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有理由的回答的权利。该条修正案借鉴了魏玛宪法的经验，将请愿权进一步明确实定法化为宪法权利。
　　德国联邦议会的请愿机构的组织体制由一局四科构成。中央事务局负责处理原则问题和请愿的事前审查会议的准备工作等；请愿第1科负责处理有关外务、内务、交通、国土计划、建设、都市建设等方面的请愿；第2科负责处理有关财务、经济、防卫、经济协力、总统府等方面的请愿；第3科负责处理涉及保健、家庭、老人、妇女、青少年、劳动、社会秩序等方面的请愿；第4科负责处理有关司法、邮政、电讯、联邦总理府方面的请愿。两德统一后，请愿急剧增加。每年联邦议会的请愿部门所处理的请愿约2万件。而该请愿部门人员只有70人。其中20人是学法学出身的高级公务员。随着请愿增加，请愿机构的组织体制将会得到加强。正如施克（R
Schick）所说：「现在有必要成立请愿第5科，根据情况还将出现第6科。」德国联邦议会请愿机构的扩大和人员补充已势在必行。
　　德国联邦议会的请愿处理程序主要由以下法律加以规定：1949年的联邦共和国基本法；1975年关于联邦议会请愿委员会权限的法律；1980年联邦议会议院规则；
　　1989年请愿委员会关于请愿和苦情处理的诸原则。这些法律中有关请愿处理的规定构成联邦议会请愿法体系。
　　德国联邦议会的请愿处理程序大致可分为以下环节：请愿登记；向请愿者表明受理确认；根据联邦议会管辖权所做事前审查，包括审查请愿形式和内容以及处理非请愿（明确不允许

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