请愿权理论和制度比较研究

的请愿及不适宜由联邦议会审议的请愿）；由联邦议会议长托付请愿委员会或管理专门委员会；由委员会进行审查审议；作出有关请愿处理的本会议的决议；由联邦议会议长或其代理人向请愿者报告处理情况。这些环节大致体现在1970年议会规则中。1975年作了少许改革，主要是扩大了请愿委员传播管辖权。1975年改革反映在1980年联邦议会议院规则中。根据1980年规则，请愿委员会拥有请愿权处理的管辖独占权。就处理程序而言，依然包括登记、确认、分类、托付、审议、决定、通知诸环节。
　　德国联邦议会的的请愿委员会属常设机构，其地位由宪法作出规定（基本法第45条）。请愿委员会事务局在请愿处理方面，特别是事前审查方面发挥重要作用。
　　请愿能否成为联邦议会最终审议对象，关键取决于事务局的决定。有些请愿在事务局审查阶段即已处理，诸如提供助言、信息、指示、送付资料等方面的请愿；有些不适宜于联邦议会审议的请愿包括涉及司法终审的请愿或应向州议会托付的请愿均由事务局作出决定。据统计，1976年12月14日至1978年12月31日的请愿处理表明，助言、信息、指示、资料等方面的请愿占28.29%；不能处理或不宜处理的占15.5%；向专门管辖委员会托付的占2.46%；向州议会托付的占31.61%。共计77.68%的请愿被事务局排除在请愿委员会之外，无需由联邦议会作出决定。由于事务局的事前审查权过大，学术界已提出批评，认为此种审查方式违宪。
　　从1986－1989年的请愿处理情况来看，不能审查和受理的件数占总件数的35.5%。5年间总件数为63112件，其中不能受理和审查的为22412件。请愿总件数的64%成为受理审查的对象，即受到实质性审查。所谓不能受理和审查的请愿也受到形式性审查。所谓不能受理和审查的请愿也受到形式审查，主要由事务局负责。请愿处理机关的「诚实处理义务」越来越受到各方面的重视。
　　请愿处理结果要通知请愿者，并且必须说明理由。原则上受理机关负有就请愿处理结果说明理由的义务。
　　值得注意的是，德国联邦议会处理请愿不适用「会期不继续原则」。上届会议未审议完的请愿不因会议结束而成为废案，可由下届会议继续处理。根据1990年修改的联邦议会议院规则第125条规定，议会被选期间终了时全部议案须处理完毕，但此原则不适用于有关请愿的议案。
　　请愿委员会处理请愿的方式实行多数决定制，但委员会中的少数派还可以在本会大会上提出问题。这有利于确保实现请愿处理的实质化。如何保障少数者权利的问题引起请愿委员会和议会成员的重视。绿党于1987年曾提出保障少数者权利的问题，主张在委员会上失败的少数派意见也应得到议会的高度重视。
　　请愿如果作为法案向议会提出，该提案须有5%的议会议员署名。在德国，请愿经由议员联属而成为法案的事情是经常发生的。请愿的法案化制度有利于提高公众参与立法决策的程度和增进国民的民主参与热情。对于改善和加强立法机关的工作来说，请愿的法案化制度起到积极的促进作用。
　　六、日本请愿权的理论和制度
　　（一）日本请愿权理论
　　请愿权在人权体系中的法的性质在日本学术界一直未有定论。第二次世界大战以前，日本学术界对此项权利主要有两种看法。一是认为此项权利属于自由权。此说也称为自由权说。二是认为请愿权是一项受益权。此说也称为受益权说。二战后随着人权体系思想的丰富和完善，越来越多的学者逐渐将请愿权视作参政权的范畴。此为参政权说。如何认识请愿权的性质，关键在于怎样看待和划分基本人权体系。不同的学说观点反映出对基本人权体系及其分类的不同认识以及对不同种类权利的重视程度。
　　自由权说的主张者认为请愿权在本质上不仅是向受理机关要求受理请愿的权
利，更主要的是人表达意愿的一项不可或缺的基本自由。自由权说的代表人物田口精一教授认为议会制度发达的条件下，请愿权具有鲜明的自

由权属性。议会制度、审判制度和行政救济制度愈发达，国民愈可以利用请愿权直接参与民主政治的运作过程。然而，即使请愿权可以作为直接民主主义的政治手段来行使，请愿权也不同于作为主权者的国民参与决定共同体最终意思的参政权。田口精一强调请愿权既超过了受益权的范围，也不同于参政权，而应当视其为一项自由权。此说实际上低估了请愿权在实现民主宪政方面的重大意义和作用。
　　受益权说的主张者在战前主要代表是美浓部达吉，他在《宪法撮要》（1930年第4版）一书中强调，请愿权的内容只包括要求受理的权利。战后受益权说的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授强调请愿权不仅是一项自由权，更主要的是一项自由权。在实践中，请愿通常表现为一般大众的政治行为，对于克服代议制的缺陷和发展直接民主主义固然有积极作用，但也不能因此视为参政权。杉原泰雄并不否定请愿权具有一定程度的参政权的功能或作用。但在基本权利分类上，他仍然主张将请愿权作为受益权对待。［6］
　　参政权说的主张永井宪一等人强调指出，代表民主制的缺陷非常明显。代表无视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服。请愿在本质上是保持当政者与被治者的自同性的国民的能动权利。国民通过行使请愿权可以积极参入国家意思的形成活动。永井宪一等人主张应当对请愿权的参政权性质给予高度的评价。［7］
　　如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政权。根据渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请求权。此种划分是根据日本宪法和地方自治法作出的。将请愿权视作能动的非决定权，这在认识上有很大提高。过去，学界一般将参政权视为有关国家意思形成的国民决定权。如果将参政权仅限定于国家意思决定权的范围，则很难将请愿权视为参政权。请愿权的行使还不足以构成对国家意思的决定。只有从广义上理解参政权，才有利于正确认识请愿权与参政权的关系。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。［8］渡边久丸提出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的「能动的非决定权」概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与参政权的研究向前大大推进了一步。［9］
　　（二）日本请愿权制度的发展
　　日本在明治时代，请愿即已制度化。尽管明治宪法所规定的请愿权还只是作为臣民的封建权利概念，即只是要求受理请愿的权利，但明治宪法下的请愿制度为后来的发展奠定了基础。官府和民众两方面均对请愿权的行使养成认可的习惯。在明治宪法下，从第1届帝国议会（1890年）至第92届帝国议会（1947年），众议院共受理请愿79925件，年平均受理1829件。同日本请愿制度相比较，中国的请愿制度已落后100年。日本明治宪法下的众议院于第1届国会（会期99天）即已受理1526件请愿。二战前众议院受理请愿件数最多的一年达5722件（第14届通常国会）。
　　明治宪法时代，除宪法规定请愿外，1889年议院法、1925年众议院规则、1921年贵族院规则、1917年请愿令等构成比较完整的请愿法体系。
　　明治时期请愿制度形成和发展经历了几个阶段。第一阶段为1868年至1880年。
　　此阶段为奖励建白时期。1868年明治新政府确立奖励建言的政策，在京都设置目安箱。1869年在东京设立作为建言受理机关的待诏局，后改为待诏院，又改为集议院。同年10月制定建白处理规则。1872年改成「集议院建白受理规则」；1873年制成「左院建白受理规则」。建白规则的出现标志早期请愿制度产生。
　　1877年（明治10年）6月，自由民权运动的代表人物冈健吉向天皇提出国会设立建白书，阐明自由民权运动纲领，抨击政府弹压言论自由等现象。随之，请愿运动出现高潮。1880年3月爱国社在大阪召开第四届大会，代表32县8700人的代表114人出席，成立「国会期成同盟」，直接向天皇请愿要求开设国会。当时

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