法治目标与公民有序政治参与
郭道晖
党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，专列一节强调要“加强社会主义民主法制建设”，就这个问题的方方面面作了较详细的提示。其中有两个新的提法，我认为是具有重要意义的观念升华。
一、由“基本方略”到“重要目标”
1．“十五计划建议”把“发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家”确认为社会主义现代化的“重要目标”。
这相对于十五大报告中只作为党的治国的“基本方略”（即把民主法治作为一种治国的基本方法、策略、手段），显然又进了一步。十五大以来，在法治宣传和贯彻上，我曾经撰文认为：人们只着重讲“依法治国”这个“基本方略”，而极少把它同“建设社会主义法治国家”这个重要目标联系起来，从而割裂了二者的紧密关系，以致把“依法治国”仅仅理解为“依法办事”，把“治国”的主体突出为政府，而非作为整体的人民与公民；把治国的客体理解为只是管理国家事务、经济事务和社会事务，从而把“依法治国”的“国”，只当作一个空间概念或地域概念，认为“依法治国”在中央是治全国（事务），在省则是“依法治省”，依此类推，依法治市、治县、治乡、治村，直到治民、治人。而不理解或不情愿把“治国”的首要客体理解为治“权”、治“官”，即以法或依法管好各级政府及其官员手中掌握的国家权力，落实以人民的权力和公民的权利，制衡与监督国家权力，即实行“民治”，而不是“治民”。这才是法治国家的要义与基本目标。
这次“十五计划建议”把治国的基本方略提到“重要目标”的高度，意味着把对法治的工具论观点，上升到价值目标的理念上，无疑是一大进步。这个提法如果得到全国人大的通过，那么，顺理成章的我国宪法序言中确认的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的目标中，也有必要加上或包括“法治”这一项。
当然，要实现这一目标，还有待中央决策部门能否积极推进政制改革和法制改革，抓紧落实各项强有力的法律措施，和广大党政干部是否能据此提高认识和坚决贯彻执行。否则，只停留在美好文字上，就仍会落空。
2．把“发展社会主义民主政治”和“依法治国，建设社会主义法治国家”确认为“社会主义现代化”的重要目标。
这就是说，我国长期以来所追求的工业、农业、国防和科技这“四个现代化”中，现在又新增了一个“民主与法治的现代化”，这是极其重要的价值标准。在进入21世纪，亦即进入经济日渐全球化、权力日渐多元化和社会化、信息日益电子化的新时代，如果我们还固守旧时代的人治和集权体制，闭关自守，就难以应对国内日益复杂的矛盾和人民群众日益增长的物质与精神需求，也难以遏制权力腐败和促进经济的健康发展，更难以立足于“地球村”，作一个平等、自强的“村民”。
当然，什么是民主和法治的现代化，也是一个有待深入阐释、探讨和实践的课题。
二、提出了要“扩大公民有序的政治参与”
1．关于“公民参与”。
通常，我们的提法是“人民参与”。这在国外，同“公民参与”无甚差别，人民即宪法中的国民或公民，区别只在于“人民”是个复数。在我国，“人民”却是与“敌人”相对立的政治概念，公民则是指所有具有中华人民共和国国籍的人，是法律概念。过去提“人民参与”，意味着敌人不能参与。从反右到文革中，不要说公民的政治参与，即使民事参与或民事权利，也是将所谓“敌人”排除在外。反右中，就曾经批判“54宪法”中确认的“公民在法律面前一律平等”的原则，说是“敌我不分”。党的十一届三中全会的公报中，也仍审慎地提为“人民在自己的法律面前人人平等”。这既否定了在法律上同“敌人”讲平等，又排斥了适应国际法上的平等。当时有的法学者即已著文指出这个提法的片面性与有害性，认为应当改为“公民在法律面前一律平等”。后来法律界与法学界还争论过在判罪量刑中应否区别“两类不同性质的矛盾”。有的法院院长甚至提出：“凡判刑十年以上的，就是敌人。”可见，“人民”与“公民”一字之差，界线何等分明！这反映了当时政法界“阶级斗争为纲”的幽灵余影犹存。
20多年过去了，上面这些观念已有了很大改变，“82宪法”也早已确认了公民在法律上的平等地位与权利。但是人民参与政治，还是所有公民都有参与政治的权利呢？并不是十分明确的。譬如法学界曾经争论过“公民在立法上是否也是人人平等”？一些学者仍坚持只能在适用法律上人人平等，因为立法权是政治权利，只有人民才有资格和权利参与；再则，敌人同人民怎能享有平等的权利，特别是政治权利呢？———这抽象地说似乎成理。问题在于，依据什么标准来事先划定敌我？过去是根据其阶级出身和历史，现在不能再这样搞了。在非战争与革命时期，敌我界线并不很分明，只能在依法审判后，才能确定其是否犯罪和是否需要剥夺其政治权利；即使被剥夺了政治权利，也不一定就是敌人，称之为剥夺，本来就意味着他原本享有平等权利只因犯了罪，才被剥夺了某些权利的。因此，套用敌我矛盾这样的政治概念于法律与法治，是行不通也违反法理的。
现在，《建议》改“人民参与”为“公民参与”，有利于在观念上澄清混乱，和在实践上扩大公民的政治参与，是十分重要的。
2．关于公民“有序”政治参与。
这里强调“有序”，是为了“防乱”。这有利于解除党政干部怕“一放就乱”，怕群众参与政治会“犯上作乱”的顾虑；也可防止群众无法无天地重演文革中的“大民主”。所谓“有序”，最主要的是建立和遵守法治秩序，亦即使“民主法制化”。这就要求抓紧落实有关公民政治权利的立法和其他有利于扩大公民政治参与的立法。诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法（使公民的上访和对政府的批评、建议纳入法治轨道）、申诉法等等。
上述立法的宗旨，主要是保障公民的政治自由与权利的正当行使，同时也要对这些自由有适当的限制。但限制的目的还在于保障自由，即防止公民滥用自由权利来侵犯他人的自由。在立法精神上，应当贯彻公民权利与自由神圣不可侵犯、以公民的权利为本、以权利制衡权力和维护国家与社会稳定等原则。
总之，要扩大公民有序的政治参与，实现建设社会主义法治国家的目标，解决日益复杂和紧张的各种社会矛盾，当务之急应是从制定公民政治权利的法律入手，积极推进政治体制改革，使民主法制化和法制民主化，使权利落实，自由有序，从而增强人民群众对党和政府的凝聚力，释放其政治与经济活力，推进政治与经济改革和社会进步。犹豫不前是不可取的和有害的。 《法治目标与公民有序政治参与》
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党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，专列一节强调要“加强社会主义民主法制建设”，就这个问题的方方面面作了较详细的提示。其中有两个新的提法，我认为是具有重要意义的观念升华。
一、由“基本方略”到“重要目标”
1．“十五计划建议”把“发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家”确认为社会主义现代化的“重要目标”。
这相对于十五大报告中只作为党的治国的“基本方略”（即把民主法治作为一种治国的基本方法、策略、手段），显然又进了一步。十五大以来，在法治宣传和贯彻上，我曾经撰文认为：人们只着重讲“依法治国”这个“基本方略”，而极少把它同“建设社会主义法治国家”这个重要目标联系起来，从而割裂了二者的紧密关系，以致把“依法治国”仅仅理解为“依法办事”，把“治国”的主体突出为政府，而非作为整体的人民与公民；把治国的客体理解为只是管理国家事务、经济事务和社会事务，从而把“依法治国”的“国”，只当作一个空间概念或地域概念，认为“依法治国”在中央是治全国（事务），在省则是“依法治省”，依此类推，依法治市、治县、治乡、治村，直到治民、治人。而不理解或不情愿把“治国”的首要客体理解为治“权”、治“官”，即以法或依法管好各级政府及其官员手中掌握的国家权力，落实以人民的权力和公民的权利，制衡与监督国家权力，即实行“民治”，而不是“治民”。这才是法治国家的要义与基本目标。
这次“十五计划建议”把治国的基本方略提到“重要目标”的高度，意味着把对法治的工具论观点，上升到价值目标的理念上，无疑是一大进步。这个提法如果得到全国人大的通过，那么，顺理成章的我国宪法序言中确认的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的目标中，也有必要加上或包括“法治”这一项。
当然，要实现这一目标，还有待中央决策部门能否积极推进政制改革和法制改革，抓紧落实各项强有力的法律措施，和广大党政干部是否能据此提高认识和坚决贯彻执行。否则，只停留在美好文字上，就仍会落空。
2．把“发展社会主义民主政治”和“依法治国，建设社会主义法治国家”确认为“社会主义现代化”的重要目标。
这就是说，我国长期以来所追求的工业、农业、国防和科技这“四个现代化”中，现在又新增了一个“民主与法治的现代化”，这是极其重要的价值标准。在进入21世纪，亦即进入经济日渐全球化、权力日渐多元化和社会化、信息日益电子化的新时代，如果我们还固守旧时代的人治和集权体制，闭关自守，就难以应对国内日益复杂的矛盾和人民群众日益增长的物质与精神需求，也难以遏制权力腐败和促进经济的健康发展，更难以立足于“地球村”，作一个平等、自强的“村民”。
当然，什么是民主和法治的现代化，也是一个有待深入阐释、探讨和实践的课题。
二、提出了要“扩大公民有序的政治参与”
1．关于“公民参与”。
通常，我们的提法是“人民参与”。这在国外，同“公民参与”无甚差别，人民即宪法中的国民或公民，区别只在于“人民”是个复数。在我国，“人民”却是与“敌人”相对立的政治概念，公民则是指所有具有中华人民共和国国籍的人，是法律概念。过去提“人民参与”，意味着敌人不能参与。从反右到文革中，不要说公民的政治参与，即使民事参与或民事权利，也是将所谓“敌人”排除在外。反右中，就曾经批判“54宪法”中确认的“公民在法律面前一律平等”的原则，说是“敌我不分”。党的十一届三中全会的公报中，也仍审慎地提为“人民在自己的法律面前人人平等”。这既否定了在法律上同“敌人”讲平等，又排斥了适应国际法上的平等。当时有的法学者即已著文指出这个提法的片面性与有害性，认为应当改为“公民在法律面前一律平等”。后来法律界与法学界还争论过在判罪量刑中应否区别“两类不同性质的矛盾”。有的法院院长甚至提出：“凡判刑十年以上的，就是敌人。”可见，“人民”与“公民”一字之差，界线何等分明！这反映了当时政法界“阶级斗争为纲”的幽灵余影犹存。
20多年过去了，上面这些观念已有了很大改变，“82宪法”也早已确认了公民在法律上的平等地位与权利。但是人民参与政治，还是所有公民都有参与政治的权利呢？并不是十分明确的。譬如法学界曾经争论过“公民在立法上是否也是人人平等”？一些学者仍坚持只能在适用法律上人人平等，因为立法权是政治权利，只有人民才有资格和权利参与；再则，敌人同人民怎能享有平等的权利，特别是政治权利呢？———这抽象地说似乎成理。问题在于，依据什么标准来事先划定敌我？过去是根据其阶级出身和历史，现在不能再这样搞了。在非战争与革命时期，敌我界线并不很分明，只能在依法审判后，才能确定其是否犯罪和是否需要剥夺其政治权利；即使被剥夺了政治权利，也不一定就是敌人，称之为剥夺，本来就意味着他原本享有平等权利只因犯了罪，才被剥夺了某些权利的。因此，套用敌我矛盾这样的政治概念于法律与法治，是行不通也违反法理的。
现在，《建议》改“人民参与”为“公民参与”，有利于在观念上澄清混乱，和在实践上扩大公民的政治参与，是十分重要的。
2．关于公民“有序”政治参与。
这里强调“有序”，是为了“防乱”。这有利于解除党政干部怕“一放就乱”，怕群众参与政治会“犯上作乱”的顾虑；也可防止群众无法无天地重演文革中的“大民主”。所谓“有序”，最主要的是建立和遵守法治秩序，亦即使“民主法制化”。这就要求抓紧落实有关公民政治权利的立法和其他有利于扩大公民政治参与的立法。诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法（使公民的上访和对政府的批评、建议纳入法治轨道）、申诉法等等。
上述立法的宗旨，主要是保障公民的政治自由与权利的正当行使，同时也要对这些自由有适当的限制。但限制的目的还在于保障自由，即防止公民滥用自由权利来侵犯他人的自由。在立法精神上，应当贯彻公民权利与自由神圣不可侵犯、以公民的权利为本、以权利制衡权力和维护国家与社会稳定等原则。
总之，要扩大公民有序的政治参与，实现建设社会主义法治国家的目标，解决日益复杂和紧张的各种社会矛盾，当务之急应是从制定公民政治权利的法律入手，积极推进政治体制改革，使民主法制化和法制民主化，使权利落实，自由有序，从而增强人民群众对党和政府的凝聚力，释放其政治与经济活力，推进政治与经济改革和社会进步。犹豫不前是不可取的和有害的。 《法治目标与公民有序政治参与》
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