深交所综合研究报告“中国证券市场实证分析”之四:中外信息披露制度及实际效果比较研究
人为地给律师设定另类角色，这本身是一种错位安排。
9.4.证券律师对防止上市公司信息披露违规的作用甚微。有关规定对法律意见书格式的过为细致的强制性要求，致使律师在法律审查中的主动性大为降低。被动的对法定内容进行审查而忽视那些可能产生实质性影响的信息，使得法律意见书的实益大打折扣。律师的工作限于合法性审查和法律咨询。
9.5.法律对于证券律师的职责规定过于具体，导致律师在防止信息披露违规方面难以有所作为。上市公司信息披露涉及一系列复杂烦琐的工作，一个经验丰富、统筹全局的律师的介入往往会起到事半功倍的效果。而我国的实际状况是，由于法律对于律师的职责做了具体而细微的规定，将律师的职责仅限于合法合规性审查，所以，除了出具法律意见书，律师在其他方面实际上无所作为。
10.政策建议
10.1.信息披露制度体系建设：10.1.1.加强和细化对证券民事责任方面的规定，建立和完善股东集团诉讼和股东衍生诉讼机制，明确不同违规行为所适用的司法程序，形成一个适宜的、畅通的上市公司信息披露法律责任的追究和惩戒机制。10.1.2.调整部分信息披露立法标准。10.1.3.在以后对《证券法》的修订增补中，对部分不合理的立法形式进行调整。
10.2.信息披露监管与执法：10.2.1.证券监管部门应大力加强信息披露材料审查。人们泛泛地说“美国SEC只进行形式审查、不做实质审查”，那是指发行证券SEC不对其是否可以给投资者带来收益做评论。如果说SEC对信息披露材料也是“只进行形式审查、不进行实质审查”就大错特错了。SEC每年要审查近万份披露材料、进行上千次听证和调查，只要发现有可疑之处马上就听证、调查；一旦发现问题，SEC会立即停止有关发行的效力、对有关责任人做出行政处罚，或提出民事起诉甚至移交刑事起诉机关处理。10.2.2.建议立法机关修改有关法律，适当区分证监会追究责任的形式，在行政处罚之外，再赋予证监会起诉违规行为人、追究其民事责任的权力。在我国现行的法律框架下，证监会的问责手段仅限于行政处罚一种，致使证券信息披露执法负担不轻，效果却不理想。发达国家证券监管部门的很大一部分处罚是以证券监管部门作为原告提起的民事诉讼。由证监会提起民事诉讼，通过法庭证实证监会基本认定的信息披露违法是否存在，可以提高证监会监管的效率，提高信息披露执法的公正性，还可以由法院判处败诉的信息披露违法人负担证监会的调查费用，是一种很好的制度设计。10.2.3.加大中介机构的连带责任。10.2.4.加强证监会、交易所、中注协的监管力量。
10.4.会计准则与审计：10.4.1.我国的会计工作以及相应的制度/准则和监管体系应加快适应国际化的步伐，这是我国经济建设与发展的内在需要。10.4.2.会计准则制定应从市场经济发展的长期要求出发，建立自己的框架体系，并以公允价值概念为基础。10.4.3.这种转型要求：（1）会计准则制定成为更加社会化、专业化的过程；（2）中注协及地方注协等机构转变为行业性组织而非监管机构；（3）民事诉讼和法院裁决更多地取代单纯的行政处罚手段；（4）法院向有关专业权威人士或机构咨询提供专家咨询意见作为判案依据。这种转型相应地对其他市场参与者，如券商、基金、律师事务、其他各种类型的机构投资者等也都提出了自律性要求、对企业以及企业背后的各种利益集团，包括大股东与行政管理机构均提出了更高的自律性要求。因此，公司治理等机制要真正发挥作用。没有上述相应的配套的转变，仅仅在会计准则中全面贯彻公允价值概念并以此来要求会计师和审计师是不大可能做到的，也不可能期待出现更好的结果。10.4.4.相对来说，我国的审计准则与国际标准更为接近，也因为此，要使注册会计师真正能够发挥应有的作用，其职业能力和职业道德水准就成为关键。10.4.5.会计师的职业能力和职业道德水平是构成资本市场会计信息真实性、公允性的基础之一。因此要进一步加强职业教育和培训，以提高会计师职业能力和职业道德水平。
10.5.注册会计师及会计师事务所：10.5.1.完善以政府监管为主导的职业发展模式，明确监管部门与职能分工。10.5.2.在《注册会计师法》修订本中增加有限责任合伙制、个人独资两种合伙制体制，进一步完善合伙制的有关法律体系；取消有限责任制，促成各会计师事务所在承担责任和获取收益上保持一定的平等。10.5.3.在经济欠发达地区和小型企业密集地区大力促进个人独资事务所得发展，以个人承担无限风险责任的方式来提高注册会计师报告的真实性。10.5.4.建立和完善个人财产登记制度和共有财产分割制度。在明确个人财产和共有财产分割制度情况下，才可能就注册会计师的失误或舞弊寻求到合适的赔偿来源。由此，才可以有效的增强注册会计师鉴证的信息披露的真实性。10.5.5.各级政府退出事务所服务收费价格领域、改由行业协会来制订会计师事务所收费规范；提高和规范注册会计师的收费标准；在不低于协会规定最低标准前提下，事务所有根据自己的客户策略和其他情况来对服务收费进行增减变动的合法权利；配合行业自律、媒体监督、群众举报等手段，由行业协会来主要监管会计师事务所的收费情况。10.5.6.为了防止上市公司以降低审计收费来施压于会计师事务所，甚至更换会计师事务所，也为了防止会计师事务所以降低收费标准而招揽客户，有关监管部门应当要求上市公司在每年的年报中（或内部报告中）披露（或说明）审计活动的收费情况，对于那些与行业收费标准偏离较大的收费，应解释偏离的具体原因。10.5.7.提高注册会计师入门考试的门槛，使获得注册会计师资格的年青会计师具有更高的素质；加强注册会计师职业后续教育的管理，把职业后续教育的工作规范起来，提高注册会计师从业人员道德水平和业务水平。10.5.8.政府监管部门应进一步采取措施，推进会计师事务所的合并；进一步打破地域封锁，鼓励会计师事务所跨地区执业，推进中国注册会计师事务所全国化而非地区化。
10.6.证券律师制度：10.6.1.取消对律师介入证券信息披露的管制，废除证券律师资格制度。10.6.2.鉴于证券法律业务固有的专业性和技术性，应加强对从业律师执业技能和业务水平的培训。10.6.3.适应核准制的要求，让当事人自主选择律师，恢复律师与客户之间本应具有的服务诚信关系，使最优秀的律师经受市场竞争的考验脱颖而出，使律师行业走出过度行政管制的阴影。
课题负责人：何佳
课题协调人：孔翔参加课题研究单位：北京大学中国政法大学国家会计学院上海国家会计学院深圳证券交易所
来源:中国证券报2002.5.13
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9.4.证券律师对防止上市公司信息披露违规的作用甚微。有关规定对法律意见书格式的过为细致的强制性要求，致使律师在法律审查中的主动性大为降低。被动的对法定内容进行审查而忽视那些可能产生实质性影响的信息，使得法律意见书的实益大打折扣。律师的工作限于合法性审查和法律咨询。
9.5.法律对于证券律师的职责规定过于具体，导致律师在防止信息披露违规方面难以有所作为。上市公司信息披露涉及一系列复杂烦琐的工作，一个经验丰富、统筹全局的律师的介入往往会起到事半功倍的效果。而我国的实际状况是，由于法律对于律师的职责做了具体而细微的规定，将律师的职责仅限于合法合规性审查，所以，除了出具法律意见书，律师在其他方面实际上无所作为。
10.政策建议
10.1.信息披露制度体系建设：10.1.1.加强和细化对证券民事责任方面的规定，建立和完善股东集团诉讼和股东衍生诉讼机制，明确不同违规行为所适用的司法程序，形成一个适宜的、畅通的上市公司信息披露法律责任的追究和惩戒机制。10.1.2.调整部分信息披露立法标准。10.1.3.在以后对《证券法》的修订增补中，对部分不合理的立法形式进行调整。
10.2.信息披露监管与执法：10.2.1.证券监管部门应大力加强信息披露材料审查。人们泛泛地说“美国SEC只进行形式审查、不做实质审查”，那是指发行证券SEC不对其是否可以给投资者带来收益做评论。如果说SEC对信息披露材料也是“只进行形式审查、不进行实质审查”就大错特错了。SEC每年要审查近万份披露材料、进行上千次听证和调查，只要发现有可疑之处马上就听证、调查；一旦发现问题，SEC会立即停止有关发行的效力、对有关责任人做出行政处罚，或提出民事起诉甚至移交刑事起诉机关处理。10.2.2.建议立法机关修改有关法律，适当区分证监会追究责任的形式，在行政处罚之外，再赋予证监会起诉违规行为人、追究其民事责任的权力。在我国现行的法律框架下，证监会的问责手段仅限于行政处罚一种，致使证券信息披露执法负担不轻，效果却不理想。发达国家证券监管部门的很大一部分处罚是以证券监管部门作为原告提起的民事诉讼。由证监会提起民事诉讼，通过法庭证实证监会基本认定的信息披露违法是否存在，可以提高证监会监管的效率，提高信息披露执法的公正性，还可以由法院判处败诉的信息披露违法人负担证监会的调查费用，是一种很好的制度设计。10.2.3.加大中介机构的连带责任。10.2.4.加强证监会、交易所、中注协的监管力量。
10.3.公司内部控制与治理结构：10.3.1.建立健全上市公司内部控制监督管理机构。上市公司董事会应设立主要由独立董事组成并担任负责人的审计委员会，全面负责与公司审计有关的事宜。10.3.2.推行职务不兼容制度。减少董事会与高层管理人员的交叉任职，提倡上市公司董事长与总经理分设，增加外部董事和独立董事的比例。10.3.3.加强监事会的监督功能。监事应具有法律、财务、会计等方面的专业知识或工作经验，能够独立有效地行使对董事、经理履行职务的监督和对公司财务的监督和检查。10.3.4.建立上市公司内部控制标准体系。
10.4.会计准则与审计：10.4.1.我国的会计工作以及相应的制度/准则和监管体系应加快适应国际化的步伐，这是我国经济建设与发展的内在需要。10.4.2.会计准则制定应从市场经济发展的长期要求出发，建立自己的框架体系，并以公允价值概念为基础。10.4.3.这种转型要求：（1）会计准则制定成为更加社会化、专业化的过程；（2）中注协及地方注协等机构转变为行业性组织而非监管机构；（3）民事诉讼和法院裁决更多地取代单纯的行政处罚手段；（4）法院向有关专业权威人士或机构咨询提供专家咨询意见作为判案依据。这种转型相应地对其他市场参与者，如券商、基金、律师事务、其他各种类型的机构投资者等也都提出了自律性要求、对企业以及企业背后的各种利益集团，包括大股东与行政管理机构均提出了更高的自律性要求。因此，公司治理等机制要真正发挥作用。没有上述相应的配套的转变，仅仅在会计准则中全面贯彻公允价值概念并以此来要求会计师和审计师是不大可能做到的，也不可能期待出现更好的结果。10.4.4.相对来说，我国的审计准则与国际标准更为接近，也因为此，要使注册会计师真正能够发挥应有的作用，其职业能力和职业道德水准就成为关键。10.4.5.会计师的职业能力和职业道德水平是构成资本市场会计信息真实性、公允性的基础之一。因此要进一步加强职业教育和培训，以提高会计师职业能力和职业道德水平。
10.5.注册会计师及会计师事务所：10.5.1.完善以政府监管为主导的职业发展模式，明确监管部门与职能分工。10.5.2.在《注册会计师法》修订本中增加有限责任合伙制、个人独资两种合伙制体制，进一步完善合伙制的有关法律体系；取消有限责任制，促成各会计师事务所在承担责任和获取收益上保持一定的平等。10.5.3.在经济欠发达地区和小型企业密集地区大力促进个人独资事务所得发展，以个人承担无限风险责任的方式来提高注册会计师报告的真实性。10.5.4.建立和完善个人财产登记制度和共有财产分割制度。在明确个人财产和共有财产分割制度情况下，才可能就注册会计师的失误或舞弊寻求到合适的赔偿来源。由此，才可以有效的增强注册会计师鉴证的信息披露的真实性。10.5.5.各级政府退出事务所服务收费价格领域、改由行业协会来制订会计师事务所收费规范；提高和规范注册会计师的收费标准；在不低于协会规定最低标准前提下，事务所有根据自己的客户策略和其他情况来对服务收费进行增减变动的合法权利；配合行业自律、媒体监督、群众举报等手段，由行业协会来主要监管会计师事务所的收费情况。10.5.6.为了防止上市公司以降低审计收费来施压于会计师事务所，甚至更换会计师事务所，也为了防止会计师事务所以降低收费标准而招揽客户，有关监管部门应当要求上市公司在每年的年报中（或内部报告中）披露（或说明）审计活动的收费情况，对于那些与行业收费标准偏离较大的收费，应解释偏离的具体原因。10.5.7.提高注册会计师入门考试的门槛，使获得注册会计师资格的年青会计师具有更高的素质；加强注册会计师职业后续教育的管理，把职业后续教育的工作规范起来，提高注册会计师从业人员道德水平和业务水平。10.5.8.政府监管部门应进一步采取措施，推进会计师事务所的合并；进一步打破地域封锁，鼓励会计师事务所跨地区执业，推进中国注册会计师事务所全国化而非地区化。
10.6.证券律师制度：10.6.1.取消对律师介入证券信息披露的管制，废除证券律师资格制度。10.6.2.鉴于证券法律业务固有的专业性和技术性，应加强对从业律师执业技能和业务水平的培训。10.6.3.适应核准制的要求，让当事人自主选择律师，恢复律师与客户之间本应具有的服务诚信关系，使最优秀的律师经受市场竞争的考验脱颖而出，使律师行业走出过度行政管制的阴影。
课题负责人：何佳
课题协调人：孔翔参加课题研究单位：北京大学中国政法大学国家会计学院上海国家会计学院深圳证券交易所
来源:中国证券报2002.5.13
《深交所综合研究报告“中国证券市场实证分析”之四:中外信息披露制度及实际效果比较研究(第3页)》
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