深交所综合研究报告“中国证券市场实证分析”之四:中外信息披露制度及实际效果比较研究

    
 
　　为了对我国目前上市公司信息披露的制度体系、监管效果及存在的问题进行客观的分析和研究，中国证监会于2001年8月委托深圳证券交易所牵头，聘请北京大学、中国政法大学、国家会计学院、上海国家会计学院、深圳证券交易所等中立机构的数十名教授、专家和研究人员对我国证券市场上市公司信息披露问题进行了专题研究。课题研究的目的旨在比较我国上市公司信息披露制度与境外成熟证券市场存在的差距、评价我国证券市场上市公司信息披露监管的实际效果、找出存在的问题、并提出相应的政策建议和改进措施。日前，该研究课题已完成并提交中国证监会。研究报告全文近30万字。本文为该研究报告的主要研究结论。
　　1.中外信息披露制度体系比较
　　1.1.我国证券市场虽尚处发展的初期，但是在上市公司信息披露制度建设方面已取得了很大成绩，一个较为科学合理的制度体系框架已初步建立，实体法规范已基本与国际接轨。
　　1.2.与海外成熟证券市场比较，我国上市公司信息披露制度体系存在的问题主要表现在三个方面：部分立法形式欠合理、有关法律责任的规定存在欠缺、部分信息披露标准有待调整。
　　2.海外成熟证券市场监管与执法情况分析
　　2.1.与我国相比，海外成熟证券市场监管与执法具有制度完备、实施有力、注重法制、责任落实、重视效率等5个特点。
　　2.2.制度完备：信息披露规则完善、可操作性强；重视公司动态信息的披露，强调对要约收购、委托投票、股权变动等公司动态信息的披露，鼓励预测性信息的披露；维持高标准的会计标准和严格的会计审计程序。
　　2.3.实施有力：成熟市场证券监管部门将信息披露执法作为日常工作重点，对于可能出现的证券信息披露违法行为，有完善、高效的责任追究机制，可以通过行政、民事和刑事程序追究违法行为人相应的法律责任。证券监管机构通过对呈报的信息披露材料进行主动审查和受理举报等方式，在尽可能短的时间里、尽最大可能发现信息披露违法行为，并按程序追究其责任。如英国FSA在2000年度共调查了376宗案件，其中9宗起诉到高等法院，有360名投资者或存款人获得了赔偿。美国SEC每年要审查四、五千份发行人的信息披露材料，还要审查四、五千份其他信息披露的材料。在2000年度，对违反财务报告的行为，SEC通过行政程序处理了68宗案件，对160人追究了行政责任；提起了32宗民事诉讼，共追诉了83名被告。对违反发行报告要求的，提起了3宗民事诉讼，共追究了6名被告的民事责任。对未按期提交归档材料的，以行政程序处理4宗案件、处理责任人5人，民事起诉4宗、追究4人的民事责任。
　　2.4.注重法制：证券监管部门始终强调信息披露规范的一体遵守，信息披露监管的执法力度不随管理政策波动；监管机构的行政权与司法权界限明确，尊重财产权利，证券监管部门涉及对违法行为人的罚款和财产剥夺的处罚，必须经民事诉讼程序方能实现。
　　2.5.责任落实：违反信息披露义务的责任追究一般是以最终实际违法的个人作为处罚对象。如香港证监会在2000年度对违反《证券（披露权益）条例》检控的12个被告中，有9个是针对个人；对4个擅自发布未经认可的信息披露材料案件的起诉中，7个被告中有4个是针对个人。
　　2.6.重视效率：英国正在进行以降低整个社会在信息披露方面的成本为目的改革；美国《金融服务现代化法》也强调降低监管负担；香港特别行政区则强制违法人承担调查费用；各市场纷纷转向通过互联网等新技术提高信息披露效率。
　　3.我国上市公司信息披露监管实际效果分析
　　3.1.1993年起至2001年10月上旬止，中国证监会和深圳、上海证券交易所共进行了218次上市公司信息披露违规处罚，其中中国证监会29次，深圳证券交易所124次，上海证券交易所65次。
　　3.2.从2000年开始，处罚数量有了十分显著的上升，在总共218次处罚中，有156次发生在2000年以后，占总处罚次数的72％；而在2001年的104次处罚中，有45次是在7月以后的3个月中发生的，显示2001年下半年开始监管机构进一步加强了对上市公司信息披露违规行为的查处。
　　3.3.就上市公司信息披露违规行为统计看，临时性重大信息披露和年报信息披露是两个最大的违规行为来源，两者共占总违规行为的85％；最主要违规行为是年报信息未披露、预亏公告和关联交易的披露违规。
　　3.4.在受到信息披露违规处罚的上市公司中，约21％的公司受到过不止一次的处罚，显示信息披露违规处罚的总体威慑性并不很强。
　　3.5.统计分析结果表明，市场对上市公司信息披露违规处罚的反应程度（股价下跌）与处罚的公开性和处罚力度存在正相关，处罚的公开性越高、处罚力度越大、市场的反应越强烈；以交易所内部批评为主的上市公司信息披露处罚方式没有对上市公司产生足够的威慑力，对违规公司的股价、再融资能力与机会等影响很小，这是我国上市公司信息披露违规行为屡禁不止的重要原因之一。
　　3.6.受到中国证监会信息披露违规处罚的上市公司中，只有7.6％（两家）的公司再次因为信息披露违规受到处罚。这说明中国证监会对上市公司的处罚具有较大的震慑力。但证监会处罚只占所有被处罚数量的13％。
　　4.我国上市公司信息披露制度与监管实际效果总体评价
　　4.1.从上市公司信息披露制度建设来看，我国已初步建立起了一个较为科学合理的制度体系框架，实体法规范基本与国际接轨，但部分规范要求的实施程序还有待进一步完善。
　　4.2.从信息披露执法与监管的实际效果来看，我国与境外成熟证券市场相比还有较大差距，但与其他新兴证券市场相比已经达到较高水平。
　　5.我国上市公司信息披露监管存在的主要问题与原因
　　5.1.不能及时发现问题。股票发行过程中的信息披露由中国证监会负责监管。从已经查处的案例来看，不少在招股说明书中做假的不法行为没有被及时发现。交易所对上市公司信息披露的监管主要是在持续披露阶段。对于持续信息披露的载体－－定期报告和临时报告的审查，交易所在相当一段时间里采取事前审核的办法。由于时间和人力的制约造成了事实上的审查不严，不能及时发现问题。
　　5.2.处罚不力。我国证券法中缺乏民事责任的规定，因此在实践中，对有关的违法违规行为一般都采用行政处罚的办法解决，但对受害投资者却没有给予补偿，从而没有对违规者起到有效的威慑作用。即使在行政责任和刑事责任方面，执法力度同样显得不够。许多做假的中介机构没有完全按照规定进行处理。
　　5.3.我国对注册会计师行业主要采取政府监管的模式。在目前行业自律机制薄弱的现实下，采用此种模式可能会有助于提高监管的效率，但由于我国市场经济还不发达，经济条块分割和地方本位主义在一定程度上存在，导致地方政府为谋求本地方经济利益，通过对地方注协的控制介入注册会计师行业市场管理，进一步削弱行业自律监管体系的权威性。
　　5.4.对注册会计师及事务所的处罚仅限于行政处罚，还没有会计师或会计师事务所因参与造假或重大失职，向遭受损失的投资者作民事赔偿。

正是由于目前我国民事赔偿和刑事处罚制度的不完善，造成注册会计师及事务所的违规成本极低，处罚不能起到有效的威慑作用。
　　5.5.上市公司信息披露监管不力的直接原因：5.5.1.监管框架的缺陷。我国证券监管属于政府监管。涉及政府监管的条文量多且明确具体。强化政府监管固然很重要，但完全依赖政府来监管市场是不现实的。5.5.2.监管根本目标事实上的错位。尽管证券立法以是以保护投资者利益为根本目标，但在监管实践中，投资者的利益没有受到有效的保护。由于投资者所受的巨额损失没有相应的赔偿机制，违规处罚对潜在的违规者没有起到威慑作用。5.5.3.监管部门的职权设置，不利于对信息披露违规的监管。交易所的处罚权力有限，对信息披露违规的监管能力有限。证监会有调查权和更大的处罚权，应该更能发现和控制上市公司信息披露违规行为，但证监会在制度上对上市公司信息披露违规有多大的责任是一个目前尚未解决、值得进一步探讨的问题。中注协对会计师事务所管理的主要职责在于会计师事务所及其从业人员的职业道德建设、审计准则的监督执行、执业素质和执业水平的考核等，不能调查上市公司，所以，也很难通过对事务所的检查发现上市公司信息披露违规行为。5.5.4.监管力量薄弱。（1）负责上市公司首次发行股票相关信息披露材料审查的证监会发行监管部2001年正式在编人员28人，其中具体审核信息披露材料的部门是审核一处和审核二处，工作人员（在编人员加上借调人员）各在20人左右。这40个人面对众多申请上市公司的申请材料，很难在法定的时间内完成高质量的审查工作。（2）在持续信息披露监管方面，深交所公司管理部负责上市公司监管的有17人，平均每人监管30家左右的上市公司。证监会负责持续披露阶段监管的上市公司监管部有24人，其中信息披露监管处总共才7人（含借调3人），很难实现对上市公司持续信息披露的“持续”的监管。（3）中注协执行《注册会计师法》所赋予监管职能的监管部其工作人员仅为9人，各省、市地方注协的监管人员则更少，“多则4人，少则1人”，。而美国AICPA有700余名专职职员；德国的IDW仅有7000余名个人会员和不到1000名事务所会员，就配备有80余名专职人员；加拿大的CICA仅有5.5万余名会员，就有160余名专职工作人员，每年还有70

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