WTO与证券监管理念

定的自律组织，在市场上也少有发言的机会。至于证券公司和其他中介机构的自我风险控制作用，就更不足提了。但事实上，证券市场却存在政府监管所不能够及的“死角”，政府监管不能解决所有的市场问题。另一方面，证券监管机构为应对变化迅速的市场拥有自主裁量权，但是，监管机构在没有既定标准的制裁中，往往出现过多的随机式惩处，这反而破坏了法律的严肃性。
    证券监管理念的偏差使得我们的证券法规或者不完善或者朝令夕改，同时也使我们的监管机关的定位、监管方式等都处于不确定状态。这也是监管权威受到挑战的重要原因。

    我国证券监管理念之重塑
    监管理念对我国证券市场的意义如此重要，因此树立正确的证券监管理念应当是我们理论界和实践界共同的追求。“短短十几年，中国证券市场在艰苦的探索中取得了重要的进展，伴随着国家经济转轨，证券市场体制在变，观念也在变。”证券监管的作用也受到越来越多的重视，同时 “监管机构也逐渐体会到自己应该做什么，不应该做什么”。 证券监管理念也随着市场的迅速发展和问题的不断得到显现而受到更多的关注。树立正确的监管理念是我国证券市场健康发展首要条件，也是监管工作的重中之重。笔者仅就监管理念提出一些观点，以期引起更多的关注和讨论。
    1、保护投资者的合法权益
    一方面，证券市场投资者是证券市场的重要参与者，是证券市场得以建立和维持的资金来源，只有保护投资者的合法权益，树立投资者对市场的信心，证券市场才有源源不断的资金进入，有了资金来源，证券市场才能发挥筹资和资源配置的功效，才能繁荣与发展。因此投资者的合法利益应当得到保护。另一方面，积极参与证券市场的投资者、特别是中小投资者往往是分散的个体，在市场中处于弱势地位，是市场的弱者。因此，在市场失灵或失控的时候，守法的投资者特别是中小投资者市场中常常是最大的受害者。通过监管的手段使得投资者能够平等地获得信息，同时对市场违法违规行为的查处，维护市场正常秩序，也体现了对投资者的保护。为了维护真正意义的公平，特别强调保护投资者的合法权益是完全必要的，保护投资者的合法权益应当作为监管的主要目的和最终目标。
    2、明确监管机构的职能，保证证券监管的独立性
    监管机构作是规则的制定者和执行者，其职能就是保证市场的平等、公开以及公正地对待所有的市场参与者。因此，监管机构应当是独立的裁判员，而不能兼任教练员，也不应当带有任何倾向，袒护某些市场参与者。因此，我们必须改变原有的行政管理体制和模式，尊重和维护市场的内在机制，真正做到保持证券监管的独立性，使监管机构成为证券市场的公正“裁判员”。
    有学者认为，我国证券市场设立的初衷就是为国有企业的改革服务，而且国有企业改革是当前我国经济体制改革的中心，因此，我国证券市场的上市公司也必然以国有企业改制上市企业为主体。否则，证券市场就没有生存的根基。诚然，证券市场客观上是为国有企业的改革提供了舞台和空间，其在以往和以后都将发挥其应有的作用。但是，目前我国证券市场的发展却不应仍然建立在为发展国有企业的根基之上，它应当真正发挥其作为市场的正常功能，服务于所有合法的市场参与者。监管机关也应当公正地对待所有的参与者，维护和体现市场自由、平等的真正内涵。事实上，我们的监管机关也已深刻地认识到这个问题，提出“证监会要‘回归’监管者的位置”，“并且将积极稳妥地推出一系列市场化取向的改革措施，顺应经济全球化和科技进步的潮流，在稳妥和稳健发展的前提下，在合适的时机用合适的方式解决好历史遗留问题。
    3、建立完善的监管体系，充分发挥市场参与者的自律作用
    完备而富有效率的市场监管体系是证券市场迅速发展和持续繁荣的重要因素。由于证券行业的复杂性，监管主体过于单一，容易造成监管成本高、效率低。单一地依靠政府监管或行业自律的监管模式都存在一定的缺陷，因此，在各国实践中，一些以前实行政府主导型和行业自律型监管模式的国家逐步开始重视综合运用两种监管模式，使之相互取长补短，发挥各自的优势，从而使证券市场监管更加完善、富有效率。
    我国是实行由国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一的管理，属于政府主导监管型。在开放的国际环境中，各国证券监管相互借鉴，共同发展。我国也应借鉴其他国家的先进经验，重视

行业自律，发挥市场参与者的自律作用，完善整个监管体系。这已引起监管机构的足够重视。中国证监会主要负责人表示，“在监管和自律的框架里，自律将起到非常重要的作用。”“证监会将实行分层次监管，证券业协会逐步承担实质性监管任务”。证券交易所作为证券自律组织，应当充分发挥其一线监管的功能。我国证券监管体系应当是：中国证监会作为全国性的证券监管机构，对全国证券市场实行统一监管，中国证监会加强对证券交易所、证券业协会、参与证券服务中介机构的监管以及对各地的派出机构进行管理；全国三十多个证监会派出机构主要针对当地的拟上市公司进行监管；证券业协会加强对作为成员的证券公司自律监管；证券交易所对上市公司以及交易所的会员单位进行实时自律监管；证券公司对拟上市公司和上市公司再融资实行承担内部核查的职责；证券服务机构对所服务的机构和项目承担核查的职责；形成全国统一，多层次，证券主体积极参与的证券监管体系。
    另外，证券监管还应针对以前监管存在的一些问题，不失偏颇，平衡施力。坚持做到：
    1、市场准入与退出机制并重，强调持续监管。2001年 10月刚刚颁布的《首次公开发行股票辅导工作办法》，体现了监管机构重视市场服务机构的内部控制作用。要求证券公司加强对发行项目的审查和培育，在市场准入方面控制市场风险。而2002年1月1日将实施的《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法（修订）》则是对上市公司退市作出详细规定，形成了良好的市场退出机制。而对上市公司的持续监管的重点是推行强制信息披露制度。
    2、加强程序要求，并重实质审查，有条件逐步减少实质审查。重视形式审查和规范程序要求是先进国家证券监管的的成功经验，值得我们借鉴。但是，由于我国的投资者的风险意识还有待提高，投资理念有待更新，投资者的素质教育还是监管部门的工作重点，因此，立即放弃实质审查，完全采用形式审查和程序控制，往往造成风险累积，引起市场恐慌，因此目前的发行核准制仍将采用，但应更加强调程序方面的要求，并逐步减少实质审查。
    3、制度建设与司法执法并重，监管机构一方面要加强监管制度建设，坚持程序公开、市场主体平等，建立中小股东诉讼和派生诉讼机制，完善民事赔偿制度和惩戒制度；另一方面，也要重视人员培训，素质提高，建立完善的执法体系，或者赋予监管机关更多的行政调查权力；或者建立由证券监管部门和我国司法机构全面合作的机制，真正能及时有效地查处市场违规行为。
    4、事前指导与事后处罚并举。我国证券市场处于发展初期阶段，参与主体逐步走向成熟，但是整体素质有待提高，如果一味强调事后监管的重罚惩戒作用而放弃监管机关引导和提高市场参与者的素质，势必可能造成违规行为的普遍存在，而不能体现事后重罚的威慑警示功效。当然，上述市场退出机制的形成有利于事后审查的实施。
    我国的证券市场刚刚起步，在应付风险、业务管理和市场监管能力与国际化要求还有差距。因此，只有认清中国证券市场发展的不足，正确树立监管理念，秉承“公开、公平、公正”的三公原则，敢于监管、善于监管，依法监管、规范市场，才能促进证券市场逐步壮大发展，保障我国经济持续稳定增长，更好地迎接新世纪经济全球化的挑战。(陈岱松)
 
《上市公司》 (2002年第三期)  

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