国资管理改革对我国证券市场的影响

    国资委作为管理非金融营利性国有资产的实体机构将分三级政府设立国资机构，每一级国资委只对本级政府所管辖的国有资产和国有股权行使出资人职责。因此，设立国资委意味着长期以来一直实行的上市公司国有股权“国家统一所有，地方分级管理”将出现重大变革，这也预示着上市公司重组提速，上市公司未来将面临更多的发展与重组机会，国资改革将对证券市场的发展产生深远影响。

 

国资新政将进一步完善上市公司法人治理结构

    上市公司是我国改革开放的产物，其形成与发展的历史很短。上市公司在我国国民经济中具有举足轻重的地位，且对经济发展起着越来越重要的作用，一个地区上市公司的多少、质量的好坏，在一定程度上反映该地区的现代经济发展水平。上市公司不搞好，会拖住国企改革的后腿，而上市公司改革的到位，则会提升整个国企改革的层次。过去的几年里，上市公司有了很大发展，但是，上市公司存在的诸多问题特别是公司治理问题仍然不容忽视，概括起来有：

    1、道德风险与违法违规。一些上市公司的经营者，为了个人的利益或为了小团体的利益，不惜采用种种手段，侵害股东尤其是小股东的利益，侵害其他利益相关者的利益，破坏上市公司的形象。

    2、内部人控制。上市公司中内部人控制现象比较严重。比如，编造募股资金投资项目“圈”钱，“圈”钱后随意变更募股资金投向，滥用募股资金；挪用、抽逃上市公司的资金等等。近些年来，在违规违法较为突出的案例中，如亿安科技、中科创业等，都或多或少能够看到以上所述的道德风险、内部人控制与违法违规的种种现象。

    3、诚信不足。在现实经济和社会生活中，诚信不足的问题在上市公司中也得到了充分表现。诚信是市场经济的通行证，也是上市公司监管与治理的基础条件之一。然而，在许多上市公司中，董事与高层经营管理人员的责任与诚信义务的意识却成了大问题，上面提到的种种道德风险与内部人控制的现象，不仅仅是违法违规，更是严重侵犯股东权益，尤其是侵犯中小股东合法权益、不履行责任与诚信义务的行为。此外，还有信息披露不规范、漠视股东权利、中介机构与上市公司合谋等。

    当美国安然公司、世界通信公司等一些大公司与安达信等中介机构合谋虚构利润，欺骗投资者的丑闻被曝光以后，有人认为，即使在发达的市场经济国家也存在着上市公司治理问题，在中国法律不够健全的情况下，存在着上市公司治理问题不足为奇。事实上，上市公司治理问题远比美国要严重得多。受到一些历史性因素的影响，国有股东一直是上市公司的控股股东，但由于国有资产规模庞大，作为国家授权管理国有资产的国有资产经营公司往往很难对每个上市公司都承担起应有的职责，而流通股东的利益更是得不到应有的保障，经常被管理者所忽视，这样的治理结构是不利于证券市场可持续发展的。同时，由于国有企业经营机制不太灵活、决策缓慢、缺乏有效的激励约束机制等方面的原因又使它们的经营业绩总是难如人意，经营业绩逐年下滑，这就将直接动摇证券市场可持续发展的根基。

    公司经营者没有为维护自己权益而参与公司治理的积极性，而更乐于维持自己对公司的控制和各种短期行为。如果控股股东可以通过高管人员直接行政任命等手段控制公司，并通过非正常渠道获取利益，那么控股股东就会有意扭曲公司治理。在建立市场经济体制过程中，不仅要重塑市场竞争主体，还要面对重塑“国有老板”的任务。因此，国有资产管理体制改革就成为新时期改善上市公司治理，盘活国有资本的关键。换句话说，改革走到今天，国有资产管理体制改革已经是绕不过去的重大问题。国有资产管理体制改革将会促使由传统的企业领导体制向科学规范的公司治理结构转变。伴随着产权主体多元化，企业利益主体也将多元化，各类利益主体将会进一步增强对资产的关切度。传统的企业内部管理体制和惯性思维方式将会越来越受到冲击，符合国际惯例的现代企业制度及其治理结构会逐步建立和成熟起来。国有资产管理体制改革的方向，对于克服目前国有资产管理体制改革存在的一些弊端将起到根本性的改变，国资委设立将从源头上解决上市公司治理问题。

    可以预见，国资委管辖的企业将分三类：一类是独资独股的企业，这类企业完全由政府投资建成，国资委拥有其所有股权；一类是独资多股东企业，这类企业的资本金性质是国有的，但有多个股东。这类企业又分两种，一种情况是既有中央产权，又有地方国资委拥有的产权，可能还有某一个地方国资委拥有的产权。还有一种更复杂，企业既有中央这个层面，即拥有国家国资委拥有的产权，这是国有资本，也有国家国资委拥有的其他企业的产权，这是国有股权。但他们有一个共同点：企业的几个投资主体都是国有的，无非是不同级别政府的股权；第三类是多资多股的企业。也就是说，企业的股份里含有非国有的成份。今后，独资多股企业将成为国有企业的发展方向，而真正的独资独股的模式会越来越少。而每一类企业都有不同的管理模式，独资独股的企业，不设股东会，因为只有一个股东，但要设董事会和经营班子。董事会的成员由国资委选聘，包括外部非执行董事、独立董事、内部执行董事，而经营班子由董事会决定。

　　独资多股企业和多资多股企业，将设立股东会和董事会，按照公司正规的治理结构和运作模式进行。国资委只能按照自己所代表的那部分国家股份来行使相应的权力。建立国资委后的国资管理体制与过去的国资管理体制的本质区别在于，国家国资委只是股东，它履行的是股东职责。过去对国有企业的管理人员采取的是任命制，是行政管理的方式。而新的体制将不再是行政管理，只是股东依据自己的股权行使自己的出资人权利。在法律意义上有了根本的变化：过去是行政管理，将来是产权管理。也正因为如此，上市公司治理问题也将会有所突破。

 

国资分级产权新体制助推上市公司重组

    成立“国资委”的重要目的，应该是要从成立之日起，全面主导、监督、参与现有大中型国有企业的改革、改组、“改”散，促成大中型国企“下海”，实现由直接管企业向“政府——国资委——控股或资产投资公司——企业事业单位层”的间接调控监管模式的转变。因此，新“国资委”不应是变相的“经贸委”，不应是被撤消了的只管收租国有资产使用费的“国资局”，也不是单纯审批国有股转让的“第二财政部”。“国资委”的目标和宗旨就是放手国企、减少国企，而不是壮大国企、收编国企。绝不能因“国资委”的成立又造成新的政企、政事难分离的局面，使过去的改革成果毁于一旦。减持国有股，出售国有资产，政府退出竞争性行业，既是中国入世后国家规避市场风险的需要，也是政府当好裁判员、服务员，维护市场公平竞争的需要。

　　新“国资委”应该既监管大企业、国有上市

公司，又管国家重点垄断性、资源性、全国性、总量控制型企事业单位经营权、使用权、资源占用牌照的拍卖、出租。自己要首当其冲地当裁判员、服务员，而不是当“管家婆”。不是去当“缺位的所有者”，那是国有投资公司、国资经营公司、国有基金理事会、持股集团公司、金融资产公司等等单位的角色，要让这类中间层机构按《公司法》等法规行使职责。国有资产既要追求经济效益，又要承担政府的调节和平衡社会沟壑的功能，它有为全民的公共利益服务的使命。因此，国有资产不一定必须表现为公司、工厂等国有企业，而是可以表现为更多地能够为社会公共利益服务的形式（还有国家主权资源形式）。例如可以表现为城乡水利、交通基础设施，可以表现为教育、文化、媒体、银行单位，可以表现为牌照、经营权证、股票、基金、债券、航道航空公交车线路、频率、频道等等。

　　其实，许多国有证照的行政审批内幕操作，如国有股协议转让、城市交通经营权证发放、国有资产界定式划拨等大量流失了国家利益。“国资委”应在国家减少行政审批项目的同时，用市场的手法对过去的行政审批项目加强调控和监管，确保国家利益最大化。也许“国资委”并非市场经济的产物，但它是建立社会主义市场经济体制过程的迫切需要。成立“国资委”，就要尽快出台《国有资产监管条例》，要按市场经济的游戏规则使国资管理机构依法成立，民主运作，确保中国“国有经济调整”战略顺利推进。

    “国资委”设立后，中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责，这样的新体制比过去的“分级管理”前进了一步，如果说旧体制是“国家所有，分级管理”，那么，新国资体制可以概括为“国家所有，分级产权”，这标志着中央政府把更多的国有资产管理权下放给了地方政府，地方政府也可以代表国家行使国有资本出资人职责，国有产权包括上市公司的股权变动，地方政府将可实施审批。这意味着国企所有者缺位的问题将得到根本解决。国企所有者的到位，意味着重组对象的明确。这就减少了重组程序，加快了重组的节奏。因此可以说建立国有资产管理体制为国有股转让提速清除了障碍。

    建立国有资产管理新体制这个改革措施，还进一步明确了中央与地方政府关于国有

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