2003年中国证券市场法制建设年度报告
发展。
财政部发布了《证券公司执行〈金融企业会计制度〉有关问题衔接规定》,同时通知要求上市证券公司和外商投资证券公司以外的证券公司应当自2004年1月1日起执行《金融企业会计制度》,并鼓励其按照《金融企业会计制度》编制2003年年度财务报告并进行相应会计处理。
《关于加强证券公司营业部内部控制若干措施的意见》的发布,旨在进一步加强对证券公司内部控制,该《意见》要求证券公司加强对证券营业部的人事管理、明确证券营业部的岗位设置和责任、加强客户交易结算资金的集中统一管理、建立健全证券营业部稽核制度,加大现场稽核力度等。
(二)拓宽券商融资渠道,增加了证券市场的潜在资金供给量
在2003年,中国证监会发布《证券公司客户资产管理业务试行办法》,规定符合条件的券商可开展集合资产管理业务。客户资产管理的业务范围比较宽泛,而且证券公司既可以为多个客户办理集合理财业务,也可以为单一客户办理定向理财业务,从事客户资产管理的门槛比较低,客户资产管理的对象也比较广。另外,试行办法还为券商开展专项资产管理业务预留了空间。
《证券公司债券管理暂行办法》以及与此配套的5个文件的颁布,使证券公司经批准可以向社会公开发行或向合格机构投资者定向发行债券。发债受到了券商的青睐。首先,与上市相比,券商发债的难度要小很多,而且发行过程短,融入资金规模大,有利于改善券商的财务结构。其次,经过多次降息,我国利率水平已到历史低位,从而使债权融资成本大大降低。所以在规则发布后,随即有多家券商上报发债申请。按照规定,发债所募集的资金将主要用于补充流动资金。
(三)规范证券公司的退出
在2003年里,大连证券成为第一家被中国证监会作出取消证券业务许可并责令关闭的证券经营机构。除大连证券外,此前已经有鞍山证券等专营证券机构以及广国投、中经开等兼营证券机构退出。
证券公司作为公司的一类,应符合《公司法》关于公司破产、解散和清算的规定。《证券法》中也规定"证券公司在证券交易中有严重违法行为,不再具备经营资格的,由证券监督管理机构取消其证券业务许可,并责令关闭"。中国证监会正是根据这些规定,对违法违规行为严重,并且公司已资不抵债,不再具备继续经营条件的大连证券有限责任公司作出取消证券业务许可并责令其关闭的行政处罚决定。
值得注意的是,证券公司不同于一般公司的最大特征在于其风险具有扩散性、放大性,证券公司破产或解散退出后往往对证券市场甚至整个金融体系和国民经济产生冲击。因此,对证券公司营运的监控和预警有待进一步加强,比如对于成立保护投资者基金、赔偿、监管等方面,都应该有更为详细的具有可操作性的规定。
四、规范有序推进国有企业改革
在2003年里,发布了一些直接将证券市场与推进企业改革联系的法律规则和规范性文件。比如《企业国有资产监督管理暂行条例》,适用于国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理。这些资产中有相当大一部分是在上市公司,所以说对这些资产的管理,会涉及到上市公司的治理结构。按照暂行条例的要求,作为履行国有资产出资人职责的机构,国有资产监督管理机构主要通过行使企业出资人权利对所出资企业国有资产实施监督管理。其监督管理的主要内容包括:对所出资企业负责人实施管理,对所出资企业重大事项实施管理,以及对企业国有资产实施管理。
《关于规范国有企业改制工作的意见》规定国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制,包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等都要遵守该《意见》的规定。在国有企业改制全过程中涉及到的主要环节包括:批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益、管理层收购等。这些规定对企业的改制上市具有
特别是涉及到管理层收购,《关于规范国有企业改制工作的意见》中明确规定,严禁"自卖自买"国有产权。要求收购本企业国有产权的经营管理者,不能参与转让国有产权的决策、财务审计、清产核资、底价确定等重大事项,不得向包括本企业在内国有及国有控股企业借款,不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、贴现等。对企业经营业绩下降负有责任的经营管理者,不得参与收购本企业国有产权。
五、规范基金运作为发展预留空间
《证券投资基金法(草案)》的起草始于1999年4月,在四年半的立法历程中几易其稿,不断完善,在2003年终于颁布。该《证券投资基金法》除总则、附则外,对基金管理人,基金托管人,基金的募集,基金份额的交易,基金份额的申购与赎回,基金的运作与信息披露；基金合同的变更,终止与基金财产的清算,基金份额持有人权利及其行使,监督管理和法律责任等均分章作了规定。这部法将保护投资者合法权益作为立法基本思想,对基金管理公司进行了严格的规范。
值得关注的是,对一些目前争议较大的问题,法律采取了回避的态度。比如事实上,最后通过的基金法最终还是没有明确基金的定义。再比如,投资基金法中规定"基金管理人接受特定机构委托,进行证券投资的具体管理办法,由国务院另行规定"。这就为基金管理公司日后受托理财提供了政策空间。不排除在《证券投资基金法》出台后的一段时间里,基金管理公司受托理财的具体办法就接着出台。这些都有可能为基金业在实践中进一步发展提供了较大的空间。
还应该注意投资基金法与其他规则的必要协调。比如在税负方面,资产管理中委托资产虽由管理人管理,但资产的收益实际由委托人-收益人享有,管理人只收取手续费。根据公认的税法习惯,只对实际受益人征税,不采取重复征税制度。我国目前的税制也应该考虑适应基金资产管理业务的发展。还有公司型和信托型的证券投资基金托管机构功能各不相同,信托型基金被看作公司推出的产品而并非公司实体,因此它的投资不会受《公司法》的限制。我国目前尚无一家公司制基金,但公司制基金一旦得到发展,与《公司法》的冲突就会凸现出来。类似问题已经有所暴露。比如说对于证券投资信托,同一个投资者委托他人资产管理,中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的有关规定依据《信托法》界定为信托行为；中国证监会的有关规定依据《合同法》界定为代理行为。同一投资者极有可能委托不同的机构进行同一的资产委托活动,若产生纠纷、诉诸法律,将是不同的结果。
另外,还颁布了一些规则推进基金管理公司治理结构的完善。《基金管理公司治理准则(征求意见稿)》已经发布,并开始征询业内意见和建议。在信息披露方面有:《证券投资基金信息披露编报规则第1号＜主要财务指标的计算及披露＞》和《证券投资基金信息披露编报规则第2号＜基金净值表现的编制及披露＞》的规定。基金管理公司在治理方面具有相当的特殊性,比如更加强调要把保护基金投资者的利益放在突出重要的地位,要弱化股东、董事会对管理层的干预,强化对经营者管理的合法合规性监管等。通过治理和信息披露方面的规定,可以更好地体现出基金管理公司在治理方面的这些特殊性,使基金持有人的利益得到更好地保护。
六、监管与自律注重实效
(一)监管更加透明和规范
《行政许可法》实施后,将更加强调行政机关实施行政行为的透明度、规范性和合法性。证券市场的监管在注重实效的同时,也要进一步体现法制化的要求,强调依法监管。在2003年4月证监会取消第二批27项行政审批项目,中国证监会公布了被取消行政审批项目有关的后续管理方式和衔接工作,并决定改变7项行政审批项目的管理方式,将其分别移交给中国证券业协会、中国期货业协会行使自律管理。中国证监会表示,第二批行政审批项目取消及部分行政审批项目改变管理方式后,中国证监会将 《2003年中国证券市场法制建设年度报告(第2页)》
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财政部发布了《证券公司执行〈金融企业会计制度〉有关问题衔接规定》,同时通知要求上市证券公司和外商投资证券公司以外的证券公司应当自2004年1月1日起执行《金融企业会计制度》,并鼓励其按照《金融企业会计制度》编制2003年年度财务报告并进行相应会计处理。
《关于加强证券公司营业部内部控制若干措施的意见》的发布,旨在进一步加强对证券公司内部控制,该《意见》要求证券公司加强对证券营业部的人事管理、明确证券营业部的岗位设置和责任、加强客户交易结算资金的集中统一管理、建立健全证券营业部稽核制度,加大现场稽核力度等。
(二)拓宽券商融资渠道,增加了证券市场的潜在资金供给量
在2003年,中国证监会发布《证券公司客户资产管理业务试行办法》,规定符合条件的券商可开展集合资产管理业务。客户资产管理的业务范围比较宽泛,而且证券公司既可以为多个客户办理集合理财业务,也可以为单一客户办理定向理财业务,从事客户资产管理的门槛比较低,客户资产管理的对象也比较广。另外,试行办法还为券商开展专项资产管理业务预留了空间。
《证券公司债券管理暂行办法》以及与此配套的5个文件的颁布,使证券公司经批准可以向社会公开发行或向合格机构投资者定向发行债券。发债受到了券商的青睐。首先,与上市相比,券商发债的难度要小很多,而且发行过程短,融入资金规模大,有利于改善券商的财务结构。其次,经过多次降息,我国利率水平已到历史低位,从而使债权融资成本大大降低。所以在规则发布后,随即有多家券商上报发债申请。按照规定,发债所募集的资金将主要用于补充流动资金。
(三)规范证券公司的退出
在2003年里,大连证券成为第一家被中国证监会作出取消证券业务许可并责令关闭的证券经营机构。除大连证券外,此前已经有鞍山证券等专营证券机构以及广国投、中经开等兼营证券机构退出。
证券公司作为公司的一类,应符合《公司法》关于公司破产、解散和清算的规定。《证券法》中也规定"证券公司在证券交易中有严重违法行为,不再具备经营资格的,由证券监督管理机构取消其证券业务许可,并责令关闭"。中国证监会正是根据这些规定,对违法违规行为严重,并且公司已资不抵债,不再具备继续经营条件的大连证券有限责任公司作出取消证券业务许可并责令其关闭的行政处罚决定。
值得注意的是,证券公司不同于一般公司的最大特征在于其风险具有扩散性、放大性,证券公司破产或解散退出后往往对证券市场甚至整个金融体系和国民经济产生冲击。因此,对证券公司营运的监控和预警有待进一步加强,比如对于成立保护投资者基金、赔偿、监管等方面,都应该有更为详细的具有可操作性的规定。
四、规范有序推进国有企业改革
在2003年里,发布了一些直接将证券市场与推进企业改革联系的法律规则和规范性文件。比如《企业国有资产监督管理暂行条例》,适用于国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理。这些资产中有相当大一部分是在上市公司,所以说对这些资产的管理,会涉及到上市公司的治理结构。按照暂行条例的要求,作为履行国有资产出资人职责的机构,国有资产监督管理机构主要通过行使企业出资人权利对所出资企业国有资产实施监督管理。其监督管理的主要内容包括:对所出资企业负责人实施管理,对所出资企业重大事项实施管理,以及对企业国有资产实施管理。
《关于规范国有企业改制工作的意见》规定国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制,包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等都要遵守该《意见》的规定。在国有企业改制全过程中涉及到的主要环节包括:批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益、管理层收购等。这些规定对企业的改制上市具有
重要影响。
特别是涉及到管理层收购,《关于规范国有企业改制工作的意见》中明确规定,严禁"自卖自买"国有产权。要求收购本企业国有产权的经营管理者,不能参与转让国有产权的决策、财务审计、清产核资、底价确定等重大事项,不得向包括本企业在内国有及国有控股企业借款,不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、贴现等。对企业经营业绩下降负有责任的经营管理者,不得参与收购本企业国有产权。
五、规范基金运作为发展预留空间
《证券投资基金法(草案)》的起草始于1999年4月,在四年半的立法历程中几易其稿,不断完善,在2003年终于颁布。该《证券投资基金法》除总则、附则外,对基金管理人,基金托管人,基金的募集,基金份额的交易,基金份额的申购与赎回,基金的运作与信息披露；基金合同的变更,终止与基金财产的清算,基金份额持有人权利及其行使,监督管理和法律责任等均分章作了规定。这部法将保护投资者合法权益作为立法基本思想,对基金管理公司进行了严格的规范。
值得关注的是,对一些目前争议较大的问题,法律采取了回避的态度。比如事实上,最后通过的基金法最终还是没有明确基金的定义。再比如,投资基金法中规定"基金管理人接受特定机构委托,进行证券投资的具体管理办法,由国务院另行规定"。这就为基金管理公司日后受托理财提供了政策空间。不排除在《证券投资基金法》出台后的一段时间里,基金管理公司受托理财的具体办法就接着出台。这些都有可能为基金业在实践中进一步发展提供了较大的空间。
还应该注意投资基金法与其他规则的必要协调。比如在税负方面,资产管理中委托资产虽由管理人管理,但资产的收益实际由委托人-收益人享有,管理人只收取手续费。根据公认的税法习惯,只对实际受益人征税,不采取重复征税制度。我国目前的税制也应该考虑适应基金资产管理业务的发展。还有公司型和信托型的证券投资基金托管机构功能各不相同,信托型基金被看作公司推出的产品而并非公司实体,因此它的投资不会受《公司法》的限制。我国目前尚无一家公司制基金,但公司制基金一旦得到发展,与《公司法》的冲突就会凸现出来。类似问题已经有所暴露。比如说对于证券投资信托,同一个投资者委托他人资产管理,中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的有关规定依据《信托法》界定为信托行为；中国证监会的有关规定依据《合同法》界定为代理行为。同一投资者极有可能委托不同的机构进行同一的资产委托活动,若产生纠纷、诉诸法律,将是不同的结果。
另外,还颁布了一些规则推进基金管理公司治理结构的完善。《基金管理公司治理准则(征求意见稿)》已经发布,并开始征询业内意见和建议。在信息披露方面有:《证券投资基金信息披露编报规则第1号＜主要财务指标的计算及披露＞》和《证券投资基金信息披露编报规则第2号＜基金净值表现的编制及披露＞》的规定。基金管理公司在治理方面具有相当的特殊性,比如更加强调要把保护基金投资者的利益放在突出重要的地位,要弱化股东、董事会对管理层的干预,强化对经营者管理的合法合规性监管等。通过治理和信息披露方面的规定,可以更好地体现出基金管理公司在治理方面的这些特殊性,使基金持有人的利益得到更好地保护。
六、监管与自律注重实效
(一)监管更加透明和规范
《行政许可法》实施后,将更加强调行政机关实施行政行为的透明度、规范性和合法性。证券市场的监管在注重实效的同时,也要进一步体现法制化的要求,强调依法监管。在2003年4月证监会取消第二批27项行政审批项目,中国证监会公布了被取消行政审批项目有关的后续管理方式和衔接工作,并决定改变7项行政审批项目的管理方式,将其分别移交给中国证券业协会、中国期货业协会行使自律管理。中国证监会表示,第二批行政审批项目取消及部分行政审批项目改变管理方式后,中国证监会将 《2003年中国证券市场法制建设年度报告(第2页)》
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