国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新
够。
三、国有资产出资人模式与履职机制创新途径
1．国有资产出资人职能定位与职权重构
国资委（局）为了有效履行出资人职能，必须彻底摆脱传统行政职能的干预和束缚，实现“行政型治理”向“市场化治理”的定位转型。国资委（局）应定位为在“管人、管事、管资产”方面拥有重要决策权的政府特设机构，而不是政府的执行机构，保证国资委在履行国有资产出资人职责时具有《公司法》对“股东”赋予的权威性，使其成为真正的企业出资人⑤。
自2003年国务院国资委设立以来，经过改革实践的不断发展完善，作为政府特设机构存在的国资委，具备了《公司法》上企业“股东”的法律地位，与股东地位相适应的股东权，成为国资委职责范围的设立依据。股东权的内容，现代公司法大多将其归纳为资产收益、参与重大决策和选择管理者三项基本权利。国资委作为出资人机构，权限应以市场化的“股东权”为限，不能够超出股东所应拥有的权利，不能逾越股东权行使的程序。国资委不能代替股东会，更不能代替董事会。国资委的“管人”，应限于参加国有企业的股东会或股东大会，通过股东会或股东大会推荐和选举董事和监事，决定有关董事和监事的报酬等，而避免直接干预经营班子成员的产生；国资委的“管事”，应限于通过股东会或股东大会决定公司的经营方针和投资计划，对公司的经营提出建议或质询等，而不能干预国有企业的日常运营管理工作。此外，由于股东参与公司重大决策的前提是了解公司的经营状况和相关信息，知情权自然成为资产收益权、选择管理者和重大事项决策权三大权利的基础性保障权利。国资委作为国有资产的出资人代表，肩负着国有资产保值增值的职责，在对国有控股、参股企业的出资中，尤其要注意知情权的行使，通过查阅资料、建立信息共享平台、列席董事会及听取监事会报告等方式，及时、详实地了解出资企业的经营状况和重大信息，为国资委全面履职提供信息保障。
根据《企业国有资产法》的规定，国资委还承担着推进国有资产合理流动和优化配置、推动国有经济布局和结构调整、保持和提高关键领域国有经济的控制力和竞争力、提高国有经济整体素质的重要职责，也担负着避免国有资产以各种形式流失的国有资产保值增值职责，可以统一归纳为国资委对国有资产的监督与管理职责。国资委履行的监管人职责与股东法律地位从实质上并不冲突和矛盾，二者存在统一性。国有资产管理体制与市场体制相匹配还表现在，对国有资产的监控和运营，要严格按照市场经济所要求的股东对企业的监控机制来实现。国资委对国有资产的监管、对国有经济布局及结构的调整，必须通过股东权利的发挥来实现。如国资委可以通过股东的决策机制和程序来推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整，也可以通过自己派出的董事参与企业的重大决策管理；又如国资委对企业的监督职责可以通过由监事会监督、财务监督、审计监督构成的监督体系实现，而不是用行政手段实施指令性监督。
2．组织机构与决策机制创新
“管资产与管人、管事”相结合是国有资产出资人职责不可分割的有机组成部分，与职责范围对接的组织机构体系是国资委履职的组织保障。组织机构创新的方向是拟在国资委内部设立两类组织机构：一类是参谋职能机构，由相关决策参谋委员会组成，包括国有资本预算与收益委员会、提名委员会、企业薪酬与业绩考核委员会、企业重大事项决策审批委员会和战略委员会，主要职责在于为了确保国资委领导班子决策的科学性、民主性和透明度，从“管人、管事、管资产”等各个方面为国资委履行出资人职责提供决策依据，体现国资委在决策方面的“直线职能参谋制”。另一类是业务处室，主要负责处理不必由国资委领导班子作决策但属于国资委履行出资人职责所必须的其他事项，或者为国资委领导决策提供基础性、服务性的、程序性的工作，主要由人事处、监事工作处、审计处、综合协调处，以及按照行业分类管理原则设立的竞争类企业处与非竞争类企业处组成。这两类机构统一在国资委领导班子的领导下，各履其职，各尽其责，相互配合，相互协调，确保全面实现国资委的出资人代表权益。根据国资委的职责范围需要进行内部组织机构创新，拟设立的部门包括构成国资委直线职能参谋制的五个职能机构——国有资本预算与收益委员会、提名委员会、企业薪酬与业绩考核委员会、企业重大事项决策审批委员、战略委员会，在人员组成与议事规则上遵循着共同原则：
第一，人员组成多元化。既有国资委领导、主管部门或行业领导，也有相关领域的专家和学者，以及来自企业具有丰富实践经验的企业管理者；既有“内脑”，也有“外脑”，保证决策科学性；既有熟知企业资本运作和具备相关法律与财务知识的综合性人才，也有在企业管理、项目管理、投资管理、法律及财务等方面各具优势的专业性人才。建议成立国资委专家库，为国资委五大参谋机构进行科学决策提供充分的智力支持。
第二，各参谋机构的组成人数为8—12名，实行组成人员与投票人数的“双数制”。各委员会成员人数应该是一个双数，因为如果实施“单数制”，任何一种议案都能够被通过或否决，由此降低了否定不合意方案的可能性，为公司的运行增加了风险，而“双数制”可以在一定程度上解决这个问题，一旦出现否决票与赞成票数量一样的时候，就将调整方案，然后重新投票，直至出现多数票的情况，增加了决策议案通过的科学性。
第三，决策机制凸显民主性与透明度。各委员会的决策机制可采用举手表决或者记名投票表决的公开投票方式；实施“一人一票”制，委员会领导没有特殊的投票权，与其他委员一样一人一票、同票同权；实行“多数通过”制，仅当赞成票数达到半数以上时决策方可通过，当赞成票数不足半数时应放弃该项议案，当赞成票数与反对票数相等时，或者重新审议，或者放弃议案。
第四，体现五大委员会对国资委领导班子决策的权力制衡。国资委领导班子作出的重大决策应以参谋机构的集体表决结果为依据，未被参谋职能机构通过的方案，不能作为国资委领导的决策基础；国资委领导应尽量在参谋职能机构所提供的决策方案中选择，确实需要调整方案的应与参谋机构充分协调。
3．激励—约束机制及方案创新
为使国资委系统从整体到个人都充分有效地履行出资人职责，避免或减少各个层次的代理人风险，就要保证为国资委提供外部与内部两个层次的激励：一是政府对国资委的外部激励。这个层次的激励主要体现为政府根据国资委所监管企业的绩效和国资委的工作效率来评价国资委的履职效果，激励的对象应包括国资委机构与国资委高级管理人员。二是国资委机构对内部工作人员的激励。这个层次的激励主要把对工作人员的奖惩与其工作表现及所做贡献挂钩。
第一，激励机制创新途径——市场化激励与行政性激励相结合。在原有的行政性激励框架下介入市场化激励机制，是促进国资委全面、有效履职和最大化实现国家终极出资人权益的必要手段⑥。激励机制创新的途径是改革国资委传统的行政化治理机制，建立权责对称的市场化激励方式与行政性激励方式相结合的激励—约束机制。行政性激励方式主要体现为将行政职位升降、行政奖励或处罚与工作贡献挂钩，物质利益方面除职级与岗位工资、相关待遇方面的增减外，不另作为激励手段。与行政性激励相对应的风险承担较市场化风险承担而言相对较轻，主要体现为不升职或降职，以及相应的行政处分，如警告、记过、开除公职等，一般不以承担经济责任为必须。某些精神激励手段可以起到积极的激励效果，如目标激励、荣誉和社会地位激励、信任激励等，因而可以作为行政化激励方式的有益拓展。市场化激励主要体现为赋予出资人代表恰当的物质激励。物质激励的来源是国资委从所出资企业获得的拥有支配权的部分出资人收益。物质激励的基本表现为金钱激励，包括薪金与奖金，按激励周期划分为当期收益（短期激励）和延期收益（长期激励）。当期收益或短期激励主要指年度收益，包括年薪、年度奖金等货币性收入；延期收益或长期激励可以设计为根据其在任期间的综合评价，在管理人员与工作人员离任之前给予一次性较大奖励。坚持短期激励与长期激励相结合的原则，既要提高出资人代表的当期收益，为出资人代表积极履职提供现实、及时的物质激励，又要保证出资人代表的延期收益，防止出资人代表在职时和将离职前的道德风险。
第二，市场化激励与行政性激励相结合的激励方式。就三类被激励主体，有不同的表现方式。对国资委而言，激励主要侧重于市场化激励，体现为国资委拥有对出资人收益的支配权，即由国资委获得部分的剩余索取权⑦。允许履职绩效高的国资委按照契约约定对企业上缴的国有资产收益获得部分的支配权；没有完成任务的不得获取收益，或倒扣收益。从收益支配权的实施结构看，国资委支配的出资人收益应该有两种用途：一是用于资本积累，为所出资企业扩大再生产提供支持，实现国资委作为出资人的战略投资权；二是作为物质激励的来源，用于实现对国资委管理者及一般工作人员因积极履职而获得的奖励，提高国资委内部员工的福利，从而提高国资委工作效率。对国资委高级管理人员而言，将行政激励与市场化激励方式相结合。对考核合格以上的国资委管理者提供职位晋升或行政表彰与金钱奖励（当期收益与延期收益相结合）相结合的双向激励，对不合格的采取行政处分及不予物质奖励的双向约束。行政激励与市场化激励相结合的方式，既保证为国资委管理者提供了充足、全面的激励，使其出于对行政职位升降的追求和对市场化利益刺激的预期而积极履职，又有效地化解了完全运用市场化物质激励手段从而因履职效果不佳而可能由其承担的过重的经济风险。对国资委 《国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新(第2页)》
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三、国有资产出资人模式与履职机制创新途径
1．国有资产出资人职能定位与职权重构
国资委（局）为了有效履行出资人职能，必须彻底摆脱传统行政职能的干预和束缚，实现“行政型治理”向“市场化治理”的定位转型。国资委（局）应定位为在“管人、管事、管资产”方面拥有重要决策权的政府特设机构，而不是政府的执行机构，保证国资委在履行国有资产出资人职责时具有《公司法》对“股东”赋予的权威性，使其成为真正的企业出资人⑤。
自2003年国务院国资委设立以来，经过改革实践的不断发展完善，作为政府特设机构存在的国资委，具备了《公司法》上企业“股东”的法律地位，与股东地位相适应的股东权，成为国资委职责范围的设立依据。股东权的内容，现代公司法大多将其归纳为资产收益、参与重大决策和选择管理者三项基本权利。国资委作为出资人机构，权限应以市场化的“股东权”为限，不能够超出股东所应拥有的权利，不能逾越股东权行使的程序。国资委不能代替股东会，更不能代替董事会。国资委的“管人”，应限于参加国有企业的股东会或股东大会，通过股东会或股东大会推荐和选举董事和监事，决定有关董事和监事的报酬等，而避免直接干预经营班子成员的产生；国资委的“管事”，应限于通过股东会或股东大会决定公司的经营方针和投资计划，对公司的经营提出建议或质询等，而不能干预国有企业的日常运营管理工作。此外，由于股东参与公司重大决策的前提是了解公司的经营状况和相关信息，知情权自然成为资产收益权、选择管理者和重大事项决策权三大权利的基础性保障权利。国资委作为国有资产的出资人代表，肩负着国有资产保值增值的职责，在对国有控股、参股企业的出资中，尤其要注意知情权的行使，通过查阅资料、建立信息共享平台、列席董事会及听取监事会报告等方式，及时、详实地了解出资企业的经营状况和重大信息，为国资委全面履职提供信息保障。
根据《企业国有资产法》的规定，国资委还承担着推进国有资产合理流动和优化配置、推动国有经济布局和结构调整、保持和提高关键领域国有经济的控制力和竞争力、提高国有经济整体素质的重要职责，也担负着避免国有资产以各种形式流失的国有资产保值增值职责，可以统一归纳为国资委对国有资产的监督与管理职责。国资委履行的监管人职责与股东法律地位从实质上并不冲突和矛盾，二者存在统一性。国有资产管理体制与市场体制相匹配还表现在，对国有资产的监控和运营，要严格按照市场经济所要求的股东对企业的监控机制来实现。国资委对国有资产的监管、对国有经济布局及结构的调整，必须通过股东权利的发挥来实现。如国资委可以通过股东的决策机制和程序来推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整，也可以通过自己派出的董事参与企业的重大决策管理；又如国资委对企业的监督职责可以通过由监事会监督、财务监督、审计监督构成的监督体系实现，而不是用行政手段实施指令性监督。
2．组织机构与决策机制创新
“管资产与管人、管事”相结合是国有资产出资人职责不可分割的有机组成部分，与职责范围对接的组织机构体系是国资委履职的组织保障。组织机构创新的方向是拟在国资委内部设立两类组织机构：一类是参谋职能机构，由相关决策参谋委员会组成，包括国有资本预算与收益委员会、提名委员会、企业薪酬与业绩考核委员会、企业重大事项决策审批委员会和战略委员会，主要职责在于为了确保国资委领导班子决策的科学性、民主性和透明度，从“管人、管事、管资产”等各个方面为国资委履行出资人职责提供决策依据，体现国资委在决策方面的“直线职能参谋制”。另一类是业务处室，主要负责处理不必由国资委领导班子作决策但属于国资委履行出资人职责所必须的其他事项，或者为国资委领导决策提供基础性、服务性的、程序性的工作，主要由人事处、监事工作处、审计处、综合协调处，以及按照行业分类管理原则设立的竞争类企业处与非竞争类企业处组成。这两类机构统一在国资委领导班子的领导下，各履其职，各尽其责，相互配合，相互协调，确保全面实现国资委的出资人代表权益。根据国资委的职责范围需要进行内部组织机构创新，拟设立的部门包括构成国资委直线职能参谋制的五个职能机构——国有资本预算与收益委员会、提名委员会、企业薪酬与业绩考核委员会、企业重大事项决策审批委员、战略委员会，在人员组成与议事规则上遵循着共同原则：
第一，人员组成多元化。既有国资委领导、主管部门或行业领导，也有相关领域的专家和学者，以及来自企业具有丰富实践经验的企业管理者；既有“内脑”，也有“外脑”，保证决策科学性；既有熟知企业资本运作和具备相关法律与财务知识的综合性人才，也有在企业管理、项目管理、投资管理、法律及财务等方面各具优势的专业性人才。建议成立国资委专家库，为国资委五大参谋机构进行科学决策提供充分的智力支持。
第二，各参谋机构的组成人数为8—12名，实行组成人员与投票人数的“双数制”。各委员会成员人数应该是一个双数，因为如果实施“单数制”，任何一种议案都能够被通过或否决，由此降低了否定不合意方案的可能性，为公司的运行增加了风险，而“双数制”可以在一定程度上解决这个问题，一旦出现否决票与赞成票数量一样的时候，就将调整方案，然后重新投票，直至出现多数票的情况，增加了决策议案通过的科学性。
第三，决策机制凸显民主性与透明度。各委员会的决策机制可采用举手表决或者记名投票表决的公开投票方式；实施“一人一票”制，委员会领导没有特殊的投票权，与其他委员一样一人一票、同票同权；实行“多数通过”制，仅当赞成票数达到半数以上时决策方可通过，当赞成票数不足半数时应放弃该项议案，当赞成票数与反对票数相等时，或者重新审议，或者放弃议案。
第四，体现五大委员会对国资委领导班子决策的权力制衡。国资委领导班子作出的重大决策应以参谋机构的集体表决结果为依据，未被参谋职能机构通过的方案，不能作为国资委领导的决策基础；国资委领导应尽量在参谋职能机构所提供的决策方案中选择，确实需要调整方案的应与参谋机构充分协调。
3．激励—约束机制及方案创新
为使国资委系统从整体到个人都充分有效地履行出资人职责，避免或减少各个层次的代理人风险，就要保证为国资委提供外部与内部两个层次的激励：一是政府对国资委的外部激励。这个层次的激励主要体现为政府根据国资委所监管企业的绩效和国资委的工作效率来评价国资委的履职效果，激励的对象应包括国资委机构与国资委高级管理人员。二是国资委机构对内部工作人员的激励。这个层次的激励主要把对工作人员的奖惩与其工作表现及所做贡献挂钩。
第一，激励机制创新途径——市场化激励与行政性激励相结合。在原有的行政性激励框架下介入市场化激励机制，是促进国资委全面、有效履职和最大化实现国家终极出资人权益的必要手段⑥。激励机制创新的途径是改革国资委传统的行政化治理机制，建立权责对称的市场化激励方式与行政性激励方式相结合的激励—约束机制。行政性激励方式主要体现为将行政职位升降、行政奖励或处罚与工作贡献挂钩，物质利益方面除职级与岗位工资、相关待遇方面的增减外，不另作为激励手段。与行政性激励相对应的风险承担较市场化风险承担而言相对较轻，主要体现为不升职或降职，以及相应的行政处分，如警告、记过、开除公职等，一般不以承担经济责任为必须。某些精神激励手段可以起到积极的激励效果，如目标激励、荣誉和社会地位激励、信任激励等，因而可以作为行政化激励方式的有益拓展。市场化激励主要体现为赋予出资人代表恰当的物质激励。物质激励的来源是国资委从所出资企业获得的拥有支配权的部分出资人收益。物质激励的基本表现为金钱激励，包括薪金与奖金，按激励周期划分为当期收益（短期激励）和延期收益（长期激励）。当期收益或短期激励主要指年度收益，包括年薪、年度奖金等货币性收入；延期收益或长期激励可以设计为根据其在任期间的综合评价，在管理人员与工作人员离任之前给予一次性较大奖励。坚持短期激励与长期激励相结合的原则，既要提高出资人代表的当期收益，为出资人代表积极履职提供现实、及时的物质激励，又要保证出资人代表的延期收益，防止出资人代表在职时和将离职前的道德风险。
第二，市场化激励与行政性激励相结合的激励方式。就三类被激励主体，有不同的表现方式。对国资委而言，激励主要侧重于市场化激励，体现为国资委拥有对出资人收益的支配权，即由国资委获得部分的剩余索取权⑦。允许履职绩效高的国资委按照契约约定对企业上缴的国有资产收益获得部分的支配权；没有完成任务的不得获取收益，或倒扣收益。从收益支配权的实施结构看，国资委支配的出资人收益应该有两种用途：一是用于资本积累，为所出资企业扩大再生产提供支持，实现国资委作为出资人的战略投资权；二是作为物质激励的来源，用于实现对国资委管理者及一般工作人员因积极履职而获得的奖励，提高国资委内部员工的福利，从而提高国资委工作效率。对国资委高级管理人员而言，将行政激励与市场化激励方式相结合。对考核合格以上的国资委管理者提供职位晋升或行政表彰与金钱奖励（当期收益与延期收益相结合）相结合的双向激励，对不合格的采取行政处分及不予物质奖励的双向约束。行政激励与市场化激励相结合的方式，既保证为国资委管理者提供了充足、全面的激励，使其出于对行政职位升降的追求和对市场化利益刺激的预期而积极履职，又有效地化解了完全运用市场化物质激励手段从而因履职效果不佳而可能由其承担的过重的经济风险。对国资委 《国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新(第2页)》
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