经济全球化背景下的政府职能转变：国际经验及对中国的启示

　一、  加快政府职能转变，迎接全球化的挑战是全球性的课题

　　所谓经济全球化(Globalization)，是指商品、服务、生产要素与信息的跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置的效率，从而使各国间经济相互依赖程度日益加深的趋势。第二次世界大战以来，特别是近20年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程逐渐加快，成为世界经济发展的不可逆转的潮流。随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980～1995年平均增长率达到5.6%，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度；国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产经营活动，其累计输出资本已达35000亿美元，成为经济全球化的主体；金融国际化加速发展，国际金融市场交易量突飞猛进，各主要国际金融市场已经形成时间上相互接续、价格上相互联动的交易网络；国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的“地球村”正在形成。?

　　经济全球化的本质，是世界统一市场的不断深化，因此，经济全球化反映了生产力发展的内在要求。技术进步与经济发展水平的提高，客观上要求分工的深化与市场规模的扩张。这一要求推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展，销售从国内市场向国际市场扩张。以信息技术为代表的全球新技术革命浪潮加速了世界各国产业结构的大调整，世界范围内产业垂直转移的规模迅速扩大。跨国公司在追逐规模效益与分工效益的过程中，通过跨国投资活动，形成了在全球配置资源、跨国协调其生产与经营活动的格局，推动产业内贸易、公司内贸易的高速发展。同时，跨国性投资、生产与贸易活动的大量增加，必然要求国际金融市场的快速发展，以保障这种跨国经营活动的高效运行。?

　　经济全球化进程明显加快的同时，以信息技术为代表的新技术革命浪潮方兴未艾。随着新技术革命与经济全球化的不断深入，各国政府均面对很多新的挑战。?

　　首先，随着技术进步的加速，产品的生命周期越来越短，制造业技术损耗的风险越来越大，一些发达国家纷纷将传统产业向国外转移，为发展新经济腾出空间，由此带来传统产业中就业机会的大量减少，如何将劳动力转入新兴产业，是发达国家政府面对的重大问题。而对发展中国家而言，产业的跨国转移带来经济发展的重大机遇，但发展中国家之间在吸引外国投资方面存在着激烈的竞争，如何更好地满足投资者的要求，改善投资环境，则是发展中国家政府迫切需要解决的问题。?
　　其次，跨国公司为了在日益激烈的国际竞争中取得竞争优势，将其生产布局日益细化，与以往在各个国家进行产业间分工不同，经济全球化的推进，使跨国公司可以将一个产品的不同生产环节按照成本最低的原则在全球范围内配置。由此带来的变化是，发展中国家在制造业领域中的地位越来越重要，甚至成为一些高新技术产品的重要组装与出口基地，产业内贸易取代产业间贸易越来越成为国际贸易发展的新动力。但是，对发展中国家政府而言，面对的主要问题则是，一方面要通过引进国际商务规则来改善投资环境，另一方面，则需要考虑如何将外来产业与本土产业结合起来，不断将产业链向上游推进，使外来产业在本土生根。?

　　第三，经济全球化是以规则为基础的（rule-based  globalization），随着各国日益融入世界经济，就不得不越来越多地接受国际规则。与传统的封闭经济相比，以往一些被认为是属于一个国家的经济主权，则可能部分地让渡给了国际组织或国际规则，而且，全球化的规则所涵盖的范围越来越广，任何一个主权国家在行使其经济主权时，如制定产业政策等，就越来越受到国际规则的制约。因此，以往一些后起国家通过产业政策的强力干预推动经济发展的模式，在全球化环境下，难度越来越大，有的政策手段难以继续使用，如何采取既能有效推动经济发展，又合乎国际规则的发展战略与发展模式，对每一个发展中国家的政府都是一个新的挑战。?

　　第四，经济全球化使各国经济相互依赖程度日益加深，金融开放导致资本跨国流动的数量与速度大大增加，由此带来经济风险的增大。各国政府在享受全球化带来的分工深化的利益的同时，也不得不探讨如何将开放的风险控制在最小范围。?

　　面对上述种种新情况、新挑战，如何适应新形势，调整政府职能，从而在全球化进程中趋利避害，不仅是发展中国家政府面临的课题，也是发达国家政府面临的课题。因此，加快政府职能转变，已经成为一个全球性的课题。?

　　二、经济全球化背景下调整政府职能的国际经验?

　　在经济全球化背景下，政府职能调整的基本目标，就是要充分反映市场的要求，通过提高政府管理与服务的效率，使本国市场具有更强的国际竞争力，从而在不违背国际规则的前提下最大可能地增强本国经济的国际竞争力。?

　　具体而言，可以将经济全球化对政府职能转变的影响归纳为以下9个主要方面：?

　　第一，政府支持本国经济的方式发生变化。二次世界大战以后，以日本、韩国为代表的实行产业政策的追赶型经济，取得了巨大的成功，是很多发展中国家模仿的榜样。但是，经济全球化的国际规则对各国实行产业政策提出了种种限制，例如，一些直接扶持国内战略产业的做法，被WTO的规则视为被禁止的补贴；对国内战略产业的保护力度，也由于贸易壁垒的不断削减而难以达到应有的作用。同时，冷战后国际经济环境也发生了根本变化，美国作为世界最大的市场不再像战后扶持日、韩那样容忍其他发展中国家采用产业政策的手段支持出口。因此，在全球化背景下，各国参与国际经济竞争的基本策略，从以往的产业政策转变为开放竞争的策略。例如，面对金融领域日益激烈的国际竞争，一方面，发达国家对内实行了自由化，放松管制，美国一改20世纪30年代开始实行的金融分业经营制度，允许金融控股公司进行混业经营，以增强本国金融业的国际竞争力；另一方面，对外则创造更为优良的投资环境，吸引外国金融机构的投资。为了防范由此带来的金融风险，金融监管机构加强了统一监管，美国从分业监管过渡到了“伞形”监管体制，英国为代表的欧洲国家则纷纷建立统一的金融监管机构。同时，各国金融监管当局也更加注重国际间的合作，共同携手防范金融危机。?

　　第二，政府在政策制定过程中的地位与作用发生变化。以往，政府是一国经济制度与政策的唯一制定者，但是，在经济全球化背景下，政府从以往唯一的规则制定者变为政策制定的合作者（co-player)，行业组织等准政府机构、市场主体在政策制定中的作用日益增强。如《巴塞尔协定》是国际清算银行制定的，但已经成为很多国家商业银行的标准；国际会计准则（GAAP）是由会计师行业协会制定的，现在也被不少国家接受为行业标准；律师执业标准及资格认证也类似。另外，跨国公司已经成为很多技术标准的制定者。?

　　在一些情况下，政府的作用只是为企业或行业组织的规则提供背书，使之成为国家标准。?

　　第三，政策针对的范围发生变化。以往，一国的经济政策大多是针

对国内市场的，随着经济全球化的不断深化，市场范围由一个国家扩展到区域甚至世界，政策范围也相应扩大。例如，很多发达国家都有自己的竞争政策（反垄断政策、反不正当竞争政策等），随着欧盟统一市场的建立，欧盟制定了竞争政策，要求各国按照欧盟的竞争政策修订本国的竞争政策，在界定垄断行为时，不再以某个企业在一国市场的份额为标准，而是扩大到整个欧盟市场。美国也类似，对垄断的界定从国内市场扩展到全球市场，波音－麦道的合并也得以通过政府的审查。这是各国放松反垄断限制以应对经济全球化带来的更加激烈的国际竞争的一个反映。

　　第四，政府的一部分权力向区域组织或国际组织让渡。随着经济全球化与区域一体化趋