中国农村税费改革的回顾与评价

　　二、农村税费改革的主要内容

　　根据最近几年部分省份试点的情况和中央有关改革的规定，农村税费制度改革主要有五项内容。

　　（一）税费合并、简化

　　合并、简化税费，就是把农民向乡镇政府和村民委员会交纳的各种收费或集资项目取消，合并到农业税中，即“费改税”。同时，提高农业税的税率，将农业税率从原来的占农业产值的3%提高到最高7%.为了维持村民委员会的正常运行和村级公共服务，规定对农业税征收20%的附加税，即最高相当于农业产值的1.4%.也就是说，农民交纳的税收最高为农业产值的8.4%.

　　（二）取消原来的农村教育集资政策

　　农村义务教育经费将由县级政府承担。对于经济落后的地区，中央和省级政府通过财政转移支付给予补助。

　　（三）对农业税政策进行调整

　　其一，尽快取消农业特产税。目前有的省份，如安徽省，已经取消了农业特产税，只征收农业税。其二，根据农民承包土地面积的变化，计算和核定每个农户应交纳的农业税，并使农业税收负担在今后若干年保持稳定不变。同时，还要解决不同地区农户之间税收负担不公平的问题。

　　（四）取消农民承担义务劳动投入的政策

　　在农村进行乡村道路或其他公共工程建设时，要按照一定标准向农民支付劳动报酬。

　　（五）建立规范的村级公共事务民主决策制度

　　村民委员会在决定修建道路、兴建公共福利设施而需要向农户筹集资金时，必须经过村民委员会大会进行讨论和决定，在取得多数农户同意后，才能进行。

　　可以看到，上述这些改革实际上是把过去的不规范收费项目合并到农业税中，并提高了农业税的税率。这样做，不仅使得农村的税收制度趋于规范和统一，而且由于乡镇政府和村民委员会不再承担农村义务教育费用和其他一些行政管理费用，使得农民的财政负担减少了。据一些实际调查和案例研究估计，经过税费改革，农民的财政负担将减少30%～40%.

　　三、税费改革的配套措施和相关政策

　　前面我们已经讨论过，农民的财政负担不断加重的原因是多方面的，既有税费制度不规范、不合理的因素，也有农村基层政府机构扩张和人员增加过多的原因，还有义务教育经费制度不合理的因素。因此，要想保证农村税费改革的顺利完成，使农民负担不再反弹，还需要有其他方面的配套改革。

　　（一）对乡镇政府机构进行改革，即“精简机构”和“合并乡镇”

　　在前两年的试点改革中，许多地方已经进行了机构改革，通过合并，减少了乡镇的数量。同时，要减少乡镇政府机构的干部和人员总数，也就是要大幅度减少财政供养的人员，村民委员会的干部人数也要减少。只有这样，才能真正把农民的负担减下来。但是，这也是难度最大的改革，因为它直接涉及到一部分既得利益群体的利益，所以必须慎重进行。目前，全国乡镇总数为4万多个，村民委员会约71万个，财政供养的人员约1280万人，其中约200万人为退休人员；在职人员中，政府机构官员约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村中小学教师近700万人，占人员总数的65%以上。

　　（二）建立新的农村义务教育财政体制

　　农村义务教育的资金来源制度发生变化后，中央和省级政府对部分贫困县的转移支付必须保证，否则，农村义务教育就会陷入困境。在过去的体制下，实际上是农民直接承担农村义务教育的大部分资金。税费改革后，则是由县政府承担。在我国西部的许多地区，县级政府的财政收入非常有限，很难为义务教育提供必要的经费。因此，如何保证贫困地区农村义务教育的正常发展，就成为农村税费改革的关键问题。在通过财政转移支付解决农村义务教育经费的同时，对农村义务教育体系也要进行调整。目前的政策是，提高教师的素质，精简教师数量，在有些地区，还要合并学校。

　　（三）中央和省级政府要增加对部分经济落后地区的财政转移支付

　　根据有关资料，2000年和2001年安徽省进行了农村税费改革试点工作，两年得到了中央财政转移支付28亿元。据专家测算，在全国范围内进行农村税费改革，中央财政每年需要向有关省份增加转移支付300亿元。在某些省内，省级财政向县级财政的转移支付也必须相应增加。可见，农村税费改革实际上是对原来的财政体系进行了重大调整，涉及到了政府与农民收入分配关系的变化。如果得不到中央财政的支持，许多地区的农村税费改革是无法继续下去的。当然，在东部地区，如浙江和广东等省，经济发展水平较高，并不需要中央政府的财政支持，进行的是“自费改革”。但对于中部和西部地区的许多省份，特别是农业比重较大的省份，中央财政的支持是非常必要的。

　　（四）在减轻农民财政负担的同时，还要重视农民收入的提高

　　农民负担程度的高低，在很大程度上是与农民的收入水平相联系的。在收入不增加的情况下，负担水平的下降是十分有限的，而且很容易反弹。如果收入水平不断提高，农民的财政负担就自然减轻了。目前，农民增加收入的主要途径已经不再是农产品价格的提高，因为加入世界贸易组织后，我国主要农产品价格的上升更加困难，而且不可能像发达国家那样通过价格支持政策来提高农民收入。目前，学术界比较一致的看法是，应通过加快工业和服务业的改革与发展，为农民创造更多的非农业工作岗位，推进农村富余劳动力向城镇的流动。同时，要增加政府对农业和农村的财政投入。

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