独立规制:含义、实践及中国的选择
(六)监督与制衡
由于规制机构的独立性,其监督制衡既是困难的,又是绝对必要的。其目的有二:一是防止规制机构的腐败,二是防止官僚主义和低效率。
各国一般都设立有效的监督与制衡机制。首先是法律规定了规制决策的公开透明性,即决策的过程、理由和结果要公开。有些决策还要经过专家机构咨询,让公众充分了解可能的后果。第二是建立申诉的渠道。申诉受理机构一般是独立机构。大多数国家的申诉直接由法院受理。少数国家还设立了中间机构,以便在法院受理前提供专业化的和快速的解决机会,如英国的反垄断机构。申诉的理由一般只限于事实认定错误或法规应用不当。受理机构不能重新考虑决策的法律基础,也不能以自己的方案替代规制机构的决策。第三是议会监督。有些国家议会要听取职责汇报,还要审查规制预算。另外,规制机构还要定期接受外部的审计。
四、对独立规制的评价
独立规制并不能完全解决“规制俘虏”问题。建立独立规制机构可以割断规制机构与政治力量的关系,因此减少了政治立场影响规制的因素,也减少了产业界或消费者集团通过游说政府影响规制的因素。但是,利益集团仍可以直接对规制机构产生影响,例如许多发达国家存在的“旋转门”现象,即规制者离职参加被规制的公司。
对于设立独立规制机构的意义也存在不同看法。一些学者认为,是否设立独立规制机构并不重要,重要的是法规和决策程序。包括法规是否完备、决策是否公开透明、监督和制衡机制是否健全等。
有人认为发展中国家不具备建立独立规制机构的条件。一些学者指出,发展中国家法治不完善,权力缺乏制衡,存在广泛的腐败现象,专业技能严重不足,独立规制的作用可能微乎其微。也有学者倡议发展中国家设立独立规制机构,如世界银行的SmithWarrick,他认为独立的规制机构是相对较好的制度安排,但他也承认发展中国家的特殊性,需要逐步过渡。
五、中国的网络型产业改革与独立规制
(一)产业改革现状
中国的网络型产业发展于计划经济体制,市场化改革更加艰巨。总体上看,当前的市场化改革和产业开放还处于初级阶段。中国的改革包括多项内容:政企分离与政资分离改革、产业重组改革、产权改革、产业开放、规制改革等。改革进展较快的是电信产业,其它产业进展缓慢。
政企分离与政资分离改革是改革的第一步。政企分离与政资分离改革将政府主管部门与企业分离,政府主管部门不再直接参与企业的经营管理,企业的所有者职能由政府相关部门行使。除铁路产业以外,其它产业已经完成该改革。产业重组改革的目标是将一体化经营的企业按照产业特性进行重组,为引入竞争和实施规制创造条件。电信业已经经过三次产业重组,电力、航空等产业的重组正在进行中。产权改革要改变产业主导企业的国有独资的所有制结构,通过股权多元化改善企业的公司治理,同时增加企业的资本实力。产权改革常通过改制上市实现,如电信企业的重组改制上市。产业开放包括两个方面,一是对国内的资本包括民营资本的开放,二是对外开放。对内开放一般没有明确的政策性限制,但是在市场重组和规制改革不完善的情况下,外部资本无法进入。部分产业在加入WTO后承诺了分阶段部分开放的时间表,如电信。部分产业对外资没有特殊限制。
产业改革的目标是引入竞争。引入竞争的关键是产业重组和合理规制。产业重组的目标是将垄断环节和非垄断性环节分离,并在此基础上建立合理的规制体系。目前我国大多数网络型产业的产业重组还没有完成,规制体系的建立也还有很长的路要走。
表2 网络型产业改革进展
资料来源:作者整理。
(二)建立适合中国国情的规制体系
独立规制是一种相对较好的制度安排,因此引起了国内的广泛关注。需要指出的是,借鉴者必须全面考虑该制度安排的得失,特别是要分析该制度安排的一些前提条件。为此,制度借鉴必须考虑以下三点:
全面认识独立规制的基本条件。设立独立规制机构的前提条件之一是法律基础。只有通过法律授权,独立规制机构才能真正独立于行政部门,才能获得必要的权力和资源。我国目前还没有相关的法律。条件之二是建立必要的监督和制衡机制。规制机构独立于政府后,如果没有强大的监督和制衡机制,不仅不能解决“规制俘虏”问题,还可能成为腐败的温床。在当前的条件下,法院尚缺乏监督的经验和能力。相比之下,政府的政策部门倒具有较丰富的专业知识。条件之三是特殊的人事制度。该条件目前也很难满足。
正确地认识独立规制机构的作用。独立的规制机构的最本质特点是割断规制机构与行政部门的联系。该制度可以减少政府的直接干预,但是并不能解决合理规制问题。真正发挥实质作用的还是规制机构和规制活动本身的制度安排,包括完善的法规体系、充分的专业技能、公开透明的程序、监督制衡机制等。可以说,后者才是真正关键的因素,前者只是创造有利条件。另外,独立规制在减少行政部门不合理干预的同时,也减少了行政部门的监督作用和合理协调能力。
结合中国产业发展的条件和环境。在中国加入WTO之后,产业对外开放程度大大提高。由于中国企业实力与国外跨国公司存在较大差距,完全独立的规制可能会使政府失去保护国内产业免受过分冲击的手段。独立规制不能成为外资在中国形成新的市场垄断的工具,特别是在中国缺乏反垄断法的背景下。在某些行业,政府部门可能还要利用带有一定倾向性的“合法”手段为国内企业创造发展的机会。
随着中国网络型产业改革步伐的加快,规制问题的重要性日益凸现出来。民航、电力产业正在重组之中,铁路和城市公用事业的改革也已经提上了议事日程。一般产业重组的同时往往也同时进行规制改革。二者都是产业竞争的必要条件。“规制俘虏”和“规制勒索”问题也是中国网络型产业规制必须考虑的重要问题,国外的实践为我们提供了宝贵的经验。考虑到中国的具体情况,中国的行业规制短期内不具备建立发达国家的独立
规制体制的条件。但是,发达国家的独立规制体系中有许多内容仍然值得我们学习和借鉴。中国的行业规制应考虑以下几点:
在行政框架内建立相对独立的规制机构。行政部门内设规制机构,实现政策、规制相对分离。这是中国政治体制特点的要求,同时也有利于行政部门进行产业协调。
以法规为基础建立规制体系。立法是基础,在立法滞后的情况下,可以先设立行政性条例。法规要对规制机构的权力、资源、责任、程序、重要原则作出规定。法规有助于增强规制机构的独立性,减少规制随意性。
赋予规制机构必要的权力和资源。与职责相一致的权力和资源是规制机构实行独立规制的基本条件。
建立公开透明的决策程序。国外经验值得学习,决策部门应该在决策过程中为利益相关者提供发表意见的机会,公开公布决策结果以及详细的理由,并为受屈方提供申诉的渠道。重要的决策还要经过专家咨询,让有关各方充分了解决策带来的后果。
建立必要的制衡机制。规制机构适宜设在政策主管部门之下,由政策主管部门对规制机构实现监督制衡。二者之间的职能划分和制衡机制的设计必须科学合理。
由于各个产业的改革背景差别较大,利益关系错综复杂,各个产业的规制体系的设计应该具体情况具体分析。
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