独立规制:含义、实践及中国的选择
网络型产业的特点是产业中存在自然垄断环节,一般来说,基础设施网络具有自然垄断特性,产业上游或下游利用基础设施网络开展的业务具有潜在竞争特性,如表1。
表1 网络型产业的特性
资料来源:OECD。
竞争优于规制,世界各国网络型产业改革的目标都是在具有潜在竞争特性的环节引入竞争。自然垄断环节由于难以引入实质性的竞争,政府一般实施必要的规制,以达到两个目的:一是提高社会福利,减少垄断的弊端。二是防止基础设施网络的所有者将垄断延伸到竞争性环节。
二、独立规制的发展背景
过去20年中,大多数发达国家和少量发展中国家在网络型产业的规制中采取了独立规制的模式。所谓“独立”,指规制机构既与被规制企业、消费者等利益相关者保持一定的距离,又与政府行政部门保持一定的距离。
网络型产业的私有化和开放浪潮是独立规制的直接动因。80年代以前,大多数国家解决网络型产业“市场失灵”的方法是国有化,少数国家采取私人拥有加政府规制的模式。由于规模经济和范围经济特性,行业内企业一般采取一体化的经营模式。过去20年中,实践和理论研究使越来越多的政府认识到过去模式的缺陷和产业内引入竞争的重要意义,并引发了全球范围的私有化和产业开放改革。许多国家的政府全部或部分退出了网络型产业,对产业进行重组(包括对一体化的企业进行结构上或财务上的纵向分离),对规制进行改革,鼓励私有企业进行投资。在此背景下,建立独立的规制机构成为多数国家的选择。
建立独立规制机构的理论基础是“规制俘虏”(Regula?tionCapture)和“规制勒索”(Hold-upProblem)。“规制俘虏”理论认为,传统的规制理论的基本前提假设即规制者以社会利益最大化为目标是不能成立的。该理论强调规制者存在寻求经济利益或政治利益的动机,相关利益集团在决策过程中会积极活动以形成对自己有利的决定,由此可能出现规制者被利益集团俘虏的现象。有关学者的研究表明,规制改革前发达国家广泛存在规制俘虏现象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究证明,美国在规制改革前在公路货运、电信、航空等行业存在规制俘虏问题。“规制勒索”理论认为,网络型产业的基础设施投资金额巨大,回收期长,投资具有沉淀性,一旦投资完成,投资者处于非常被动的地位,规制者有可能在利益集团的压力下对被规制企业进行挤压,例如政府为争取选票而降低服务价格。投资者在投资前也会认识到这一点,从而导致投资不足或提高投资成本。这些理论都支持建立独立的规制机构。
实践中,政府部门直接参与规制面临利益冲突。首先,政府与私有化或部分私有化的主导企业存在千丝万缕的利益关系,主导企业常常受到政府的照顾,特别是在企业出现危机的时候。第二,网络型产业的服务价格是高度政治敏感的,价格可能成为政治交易的工具。这些都与政府鼓励私人投资和引入市场竞争的目标相冲突。
经济一体化也是推动独立规制的重要力量。欧盟和OECD等组织积极推动规制改革,建立独立规制机构有利于贸易和投资自由化。
三、独立规制的实践
在独立规制的实践中,各国模式的基本特征相同,但是受到本国的政治、经济、文化和传统的影响,也存在一定的差别。
(一)独立规制的基本特征
设立独立规制机构有两个出发点:一是减少外部干预,二是建立专业技能。二者互相促进。
根据OECD关于规制改革的报告,规制机构的独立性应包括以下6个要素:①法律对规制机构授权;②规制机构在机构设置上独立于行政部门,实行自治管理;③规制者由多方任命(如政府与议会共同任命);④规制者实行固定任期;⑤建立职业标准和有吸引力的薪酬标准;⑥设立稳定的经费来源(如通过行业收费,而不是政府预算拨款)。发达国家的独立规制一般都基本包括了以上特点。
独立规制的基本含义是设立相对独立的规制机构,实践中往往还要建立相关的机制,包括程序、监督制衡等。
(二)与内阁部门的关系
1.与行业政策部门的关系。行业政策部门是负责行业发展的内阁机构。二者关系的基本原则是:内阁部门负责政策,独立规制机构负责规制。世界银行的SmithWarrick的研究指出,实践中职责划分主要有四点考虑:①政治决策还是技术决策。如税收和补贴相关的决策属于内阁部门,价格管理在定价方式确定的情况下定期的资费调整职能属于规制部门;②职责是否冲突;如产业促进政策可能与独立规制相冲突;③专业技能是否匹配;④内阁部门对规制机构的信心。
关于内阁政策部门的职能,存在共识的包括:公共投资、私有化改革、税收、补贴、产业重组、政府间关系等。关于执照颁发则存在不同看法。如果法律对执照颁发的标准和程序有明确规定,适于将执行职能交给规制机构。
关于独立规制机构的职能,存在共识的包括:资费规则调整、标准细化、政策法规的执行监督、争端解决、违规处罚。但是取消执照的处罚权一般由内阁决策。
2.与其它内阁部门的关系。独立规制的范围一般限定于与自然垄断或准自然垄断相关问题。由于网络型产业涉及到安全、环保和反托拉斯等问题,规制机构往往与相关机构存在合作关系。
(三)管辖模式
各国独立规制的管辖模式主要有三种:一是单行业模式,即在电力、燃气、电信、供水等每个行业单独建立规制机构,如英国;二是部门综合模式,即将相关的行业综合到一个部门中,如按能源、交通分别设立规制机构。加拿大、哥伦比亚等国是该模式;三是跨部门模式,即建立跨部门的规制机构,如美国各州的公用事业委员会。
单行业与多行业模式各有所长。单行业规制的优点包括:发展专业技能;减少信息不对称;不同行业规制机构可以互相参照竞争;减少系统性风险即“所有鸡蛋放在一个篮子”的风险;有利于规制的多样性和试验。多行业模式的优点包括:共享资源;跨行业学习;减少规制俘虏的风险;减少经济扭曲;应对行业边界模糊和业务融合的趋势。
(四)机构与资源
1.决策者数量。一些国家采取集体决策机制,一般是设立3～5人的委员会,如美国FCC。一些国家采用首长负责制,如英国的Oftel。
2.人力资源。专业人才是独立规制的重要基础,故各国的规制机构一般采取了比较灵活的薪酬制度,以吸引优秀人才。
规制机构的人数因职能而设定。美国的独立规制机构人数少的只有30多人,多的超过1000人,如联邦能源规制委员会。各国一般都遵循机构精简的原则。为保持机构的精干,常常将部分技术性较强或临时性的任务外包给咨询机构或私人公司,但是规制部门一定要掌握控制权。
3.资金。大多数国家独立规制机构的资金来源与政府行政部门不同。一般采取从行业征收的方式,主要是向企业征收或者收取执照费,允许它们将这些费用转嫁到消费者的服务价格上。
为防止规
制机构过度收费,一般在设立规制机构的法律中也同时设定收费上限,常常是规定为不超过行业收入的一定比例。如阿根廷和秘鲁为电信行业规定的上限为0.5%,哥伦比亚为能源行业规定的上限为1%。收费要与预算一致,并纳入国库,不能直接用于支出。除了上限以外,议会每年要审议和批准规制机构的实际预算。
(五)决策权与决策程序
1.决策空间。规制机构的决策空间过大可能会增加投资的不确定性,各国对该问题存在不同的做法。一个极端的例子是美国,法律赋予规制机构较多的决策权。法律对于规制者的权力通常只给出原则性的限制,如符合公众利益,价格公正合理等。另一种极端的例子是制定详细的法规,对未来可能发生的情景进行预测和安排,尽可能减少规制机构的决策空间,以防止规制机构滥用权力,减少投资者的风险。大多数国家采用折中方式。关键性的政策和原则由法律规定,同时赋予规制机构一定的决策权。另外,不同行业适于采取不同政策,对技术进步快的电信业一般赋予规制机构较多的决策权。
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