2002年财政回顾与2003年财政展望

一、2002年财政形势与改革的回顾
　　(一)预算执行特点:收入增长速度回落,支出增长过快,赤字突破预算的压力明显增大,经过增收节支的努力,预算完成较好
　　1.财政收入增长速度较上年有所回落
　　2002年全国财政收入增长15.4%,比前些年财政收入的增长速度有所回落。自1994年税制改革以来,我国财政收入的增长速度一般保持在15%以上,1999～2001年3年中,财政收入增速分别为15.9%、17%、22.2%,平均增长16.6%(“九五”期间我国财政收入平均增长速度为16.5%)。2002年我国财政收入的增速与1999～2001年财政收入增速相比,分别回落0.5、1.6、6.8个百分点。具体见图1。
　　中央财政收入增长的回落幅度更大。全年中央财政收入增长12.8%,与2001年中央财政收入增长20.9%相比,回落了8.1个百分点。
　　财政收入的月度增长也呈现出明显的起伏。如图2所示,2月份财政收入负增长6.4%,3月份也只增长了1.7%,通过采取增收措施,9月份以后财政收入才呈现高速增长,10月份收入增长达到全年最高的21.3%增长。

图1　　近几年来我国财政收入的增长状况(%)

图2　　2002年1～11月财政收入增长速度

　　2002年财政收入增幅的回落,具有一定的客观原因。前几年我国财政收入的高速增长,既有国民收入持续增长,税基不断扩大,累进税率下税收随经济扩张自主增长的原因;也有一些临时性因素,包括国有股减持、打击走私使海关税收增长、证券市场交易量扩大带来证券交易印花税的大幅增加等。加上强化税收征管和税制调整的影响,我国财政收入出现了数年的超高速增长,财政收入的增长基数被抬得很高。在经历数年超高速增长之后,如果没有特殊增长因素,财政收入增幅的回落是不可避免的。事实上,2002年还出现了一些政策性减收因素,如根据入世承诺,我国大幅度降低关税水平,使实际平均关税水平由15.3%下调到12%;金融保险业营业税率下调1个百分点;证券市场低迷,交易量明显缩小;暂停国有股减持导致国有股减持收入消失;调低利率导致利息税、银行营业税和银行利润减少等,诸多政策性减税因素造成财政收入(尤其是中央财政收入)减收500亿元左右。
　　2.财政支出增长幅度过高
　　在前几年财政支出基数很高的基础上,2002年财政支出增长继续在高位运行。1～11月,月度财政支出平均为17.7%,最高增幅达到27.7%,月度支出增幅很不平衡,一些月份之间呈大起大落之势。如5月、8月和11月,支出增长均在两位数以下,分别为1.9%、9.6%和5.5%。从全年看,全国财政支出增长16.4%,高于收入增长1个百分点。总体上支出增长过快的原因是,一些支出项目如基本建设支出、社会保障支出的增长从年初就增长启动比往年早,并一直保持着较高的增幅;支出刚性强,在一些支出项目增长幅度高的情况下,对其他支出项目难以压缩;也有前几年收入高速增长产生的预期,使上半年财政支出大多时保持了很高的增长速度。
　　财政收入增长速度的回落和财政支出增长过快,使得财政收支矛盾加剧,控制赤字、完成预算成为2002年预算执行的突出特点。
　　3.及时采取增收节支措施解决预算执行中的问题
　　针对财政收支矛盾加剧问题,国务院于5月和9月召开了两次增收节支工作会议,确定了一系列增收节支的措施。增收措施主要包括强化税收征管,堵塞各种“跑冒滴漏”,做到应收尽收;坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性,任何地方和部门都不能越权制定税收政策,破坏税收秩序,清理现行的各项税收优惠政策,立即纠正和废止违反税法统一规定的行为;进一步完善对进口税收优惠政策的管理,堵塞税制不健全的漏洞;尽快完善金税工程;加强税法教育,增强依法纳税观念。节支的主要措施包括:严格执行支出预算,各级财政除对救灾等少数急需的特殊支出外,一律不再追加新的支出项目,同时大力压缩一般性支出,凡是有可能完不成收入预算的地区,必须调整支出预算,切实减少支出;坚决制止重复建设;做好财政资金调度,保证支出重点。上述措施的落实,赢得了财政收支形势的好转,保证了2002年预算的完成。
　　4.经过努力预算完成较好
　　2002年的预算安排是:中央财政预算收入为10646亿元,其中,中央本级收入10042亿元,地方财政上解604亿元。中央财政预算支出为13744亿元,其中本级支出6412亿元,向地方转移支付7332亿元。中央财政收支相抵,赤字为3098亿元,再加上到期的国内外债务本金2581亿元和代地方政府发行的250亿元公债,全年发行国债5929亿。地方预算总收入为15305亿元,其中地方财政本级收入7973亿元,中央补助收入7332亿元。地方预算总支出为15305亿元,其中地方政府本级支出14701亿元,上解中央支出604亿元,地方财政收支平衡。汇总中央和地方预算,全年财政收入为18015亿元,财政支出为21113亿元。
　　2002年预算实际执行情况为:全国实现财政收入18914亿元(不含债务收入),完成预算的104.99%,比预算增加899亿元,比上年增加2528亿元;财政支出22012亿元,完成预算的104.26%,比预算增加899亿元,比上年增加3109亿元。收支相抵,赤字规模为3098亿元,与九届全国人大第五次会议批准的预算赤字数持平。
　　中央财政总收入11020亿元,较上年增长12.8%,比上年增加1248亿元,是年初预算数的103.51%。中央财政总支出14118亿元,较上年增长19.96%,共增加2349亿元,是年初预算数的102.72%。
　　地方财政总收入为15886亿元,较上年增长15.1%,其中地方本级收入8524亿元,增长18.3%,中央税收返还和补助收入7362亿元,较年初预算数增加30亿元。地方财政总支出15886亿元,较上年增加15.1%,是年初预算数的103.8%。其中本级支出15256亿元,超过预算556亿元;上解中央支出630亿元,超过预算26亿元。地方财政收支保持平衡。
　　(二)财政各项改革继续深化,公共财政建设全面推进
　　1.所得税收入分享改革:顺利推进并取得初步成效
　　2002年1月1日开始实施了所得税收入分享改革,这是对分税制财政体制的进一步完善。这项改革初步达到了中央从东部经济发达地区多集中一些收入,对中西部地区实行转移支付的目的,转移支付数量达124亿元左右,缓解了中西部地区的财政困难。从长远意义看,有利于推进区域经济协调发展,实现共同富裕,促进民族团结。这次改革的重大而深远的影响还在于,由于企业所得税由按照隶属关系划分中央、地方收入改为了按照比例中央、地方共同分享,这对深化企业改革,促进企业跨地区重组提供了公平、统一的外部条件,将有利于经济结构的调整和优化。
　　2.部门预算改革进一步深化
　　2002年,在总结前两年部门预算改革经验的基础上,对所有中央行政事业单位和社会团体都编制和批复了部门预算,定员定额和项目库试点范围扩大到中央所有开支行政管理费、公检

法支出的部门和部分比照公务员管理的事业单位。同时,省级、地(市)级财政对公安、法院、工商、计划生育等部门推行了部门预算,在广东等地,部门预算已在总结经验的基础上全面铺开,地(市)级的部门预算改革试点也已经展开。与部门预算的推进相同步,“收支两条线改革”、综合预算编制工作也取得明显进展:将公安部等5部门的预算外资金全部纳入预算管理;在国家质检总局等28个部门推行预算外资金的收支脱钩管理;改变国税局和海关按照收入比例提取经费的办法,推行预算制;安排一定的“部门机动金”,适当保障各部门的特殊性开支。
　　3.政府采购制度不断完善、采购范围不断扩大
　　自1996年开始政府采购试点工作以来,财政部陆续颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招投标管理暂行办法》等