公共财政框架下的财政支出结构优化

【 作 者】谷义
【作者简介】谷义　辽宁财政高等专科学校
【摘 要 题】改革探索
【 正 文】
　　随着改革开放的逐步深化，我国经济体制由计划经济转向市场经济，与此相适应，财政体制也由经济建设型财政向公共财政转变。公共财政是以满足社会公共需要为目标，为市场经济提供服务的政府分配行为。长期以来，我国不论是在财政理论上，还是在实践中，一直奉行以收定支的理财原则，存在重收入轻支出的财政思想，致使支出管理严重滞后，这与公共财政以支定收的财政理念是相悖的。因此，按照公共财政的要求。科学界定政府在市场经济条件下的职能范围，并以此为标准调整财政支出结构，提高支出效率，则成为财政改革的重要内容。
　　　　一、我国财政支出结构的实证分析
　　经济理论与实践表明，财政支出结构与一国经济发展阶段具有很强的相关性。在经济发展初期，政府要为经济发展提供基础设施，如道路、运输、电力、供水等，同时还要支持基础产业、新兴产业的发展，以及经济结构调整的需要，必须有政府财力的介入，因此，财政投资占社会总投资的比重较大，投资性支出占整个财政支出的比重也较大。进入经济发展中期以后，财政投资应逐步让位于私人投资，财政投资应作为私人投资的必要补充，因此，财政投资在社会总投资及在财政总支出中的比重都呈下降趋势。当经济发展到比较成熟的市场经济以后，财政的收入分配功能增强，财政支出除了保障行政机构正常运转之外，应更多地向社会保障、卫生、保健、教育等方面倾斜，社会保障和社会服务性支出在财政总支出中比重将大幅度上升。我国财政支出结构的发展趋势同上述规律是基本一致的，总的来看，经济建设费支出占财政总支出的比重是逐渐下降的，而社会文教费、国防费，特别是行政管理费等社会服务性支出的比重则逐年上升。如表所示。
　　1、经济建设费支出。经济建设支出主要包括基本建设投资支出，企业挖潜改造支出，科技三项费用支出，地质勘探费支出，支援农业生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出和国家物资储备支出等。改革开放以来，经济建设支出占财政总支出的比重虽然从1978年64.08%降至2000年的36.18%，但这部分支出仍然是我国财政支出的第一大项目，目前比第二大项目社会文教费高出近10个百分点，远远高于发达国家的水平。例如美国、日本、德国在1995年政府投资支出占财政支出的比重仅为4.9%、18.4%、4.1%。
　　2、社会文教费支出。社会文教费支出在财政总支出中的比重，一直是稳步增长的，由1978年13.10%增至2000年的27.69%，但增长速度减慢，特别是1991年至2000年10年间仅增长2.6个百分点，财政对社会文教事业的支持力度理应加强。
　　3、国防费支出。国防费支出占财政总支出的比重总的趋势是逐年下降的，近年来一直低于10%，占GDP的比重也相对稳定。
　　4、行政管理费支出。行政管理费支出占财政总支出的比重逐年增加，由1978年的4.71%增至目前的17.43%，其增长速度明显快于其他项目，位次也由以前的第四位上升至第三位，仅比社会文教费支出低10个百分点。这部分支出占GDP的比重也稳步上升，从1978年至今，除个别年份外，行政管理费支出增长速度远快于GDP增长速度和财政支出增长速度。
　　　　按功能性质分类的财政各类支出的增长速度及占GDP和占总支出的比重
　　附图
　　资料来源：根据《2001中国统计年鉴》整理
　　　　二、财政支出存在的问题
　　虽然财政支出总体趋势与我国经济发展进程是基本同步的，即经济建设性支出比重下降，社会文教费和行政管理费支出比重上升，但由于我国经济体制转变还有待于进一步完善，政府职能转变及财政支出管理体制滞后等原因，致使财政支出结构还存在诸多问题。
　　1、经济建设费支出份额仍然过大。由于我国经济体制仍处于转轨时期，加之需要实施积极财政政策来刺激投资，扩大社会总需求，财政支出与解决重大经济建设问题关联度较大，生产建设型财政的痕迹还很明显。具体表现是经济建设支出比重仍然较大，不仅承担水、电、道路等公共项目的投资，而且仍然包办或管理一些应当由企业、私人或市场从事的经济活动，如企业生产经营需要的增拨流动资金、挖潜改造资金和科技三项资金等；一些有条件进入市场的经营性单位，如行政事业单位经办的出版社、杂志社、培训中心、各类学会、研究会等，仍由财政负担经费，财政支出范围过大，包揽过多，财政负担不规范、不合理的现象还没有从根本上得到解决。2、公共事业和社会服务支出存在较大资金缺口，基层单位工资拖欠问题严重。公共和社会服务支出主要包括教育、科技、文化、卫生、广播电视、社会福利、社会救济、社会保障以及城市维

护建设和环境保护支出等。在这部分支出中，不管是纯公共物品，还是准公共物品，都具有很强社会效应和外部效应。财政近年来虽然相对增加了这类支出，但增长速度不够快，占财政支出的份额还较小，资金需求与资金投入的缺口很大，公共物品和公共服务的供给不足，不仅不能满足这些领域本身的要求，甚至影响到国企改革、市场化程度、公民素质提高和社会稳定等方面的发展。
　　由于地区经济发展存在差异以及省对下转移支付力度不平衡，特别是财政供养人员增长过快，全国部分县乡拖欠干部职工工资大量存在，截至2001年11月底，全国县乡拖欠事业单位职工工资230余亿元，其中当年新增122亿元，占同期应发工资总额的6.5%，严重影响了基层行政机构的正常运行和政府职能的发挥。
　　3、行政管理费用支出急剧膨胀。在财政各类支出中，行政管理费支出的增长幅度最大，在财政支出中所占的比重也由1978年的4.71%增加到2000年的17.43%，年均增长速度达到20.06%，虽然二十世纪80年代以来国家先后进行了几次大规模的机构精简改革，但近几年反弹很大，各级行政人员过多，机构膨胀，行政费用增长过快，1993年至2000年行政事业费年均增长幅度更是高达25.34%，机构改革陷入“膨胀——精简——膨胀”的恶性循环。
　　　　三、科学界定财政支出范围
　　要调整、优化财政支出结构，提高支出效率，首先应该按照公共财政框架体系，根据政府职能定位，以满足公共需要为目标，科学界定财政支出范围，在保证国家机关履行行政管理职能需要的基础上，扩大社会公益事业支出，凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要通过财政手段去干预，只有当市场机制解决不了或解决不好时，才由财政来介入。具体说，财政支出范围主要是：
　　一是保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设的支出，如行政管理、国防、外交、公安、司法、监察等方面的支出。
　　二是维护全社会稳定，提高全民族素质，外部社会效应巨大的社会公共事业支出，如社会保障、科技、教育、卫生、文化、扶贫等方面的支出。
　　三是有利于经济环境和生态环境改善，具有巨大外部经济效应的公益性基础设施建设的支出，如水利、电力、道路、桥梁、环保、生态等方面的支出。
　　四是我国目前经济正处在转轨时期，在市场机制还不完善的条件下，国家对宏观经济运行还应有必要的调控，财政也要留有一定的财力，对经济活动进行适当的干预。
　　　　四、财政支出结构的调整与优化
　　当前调整和优化财政支出结构的重点，是在公共财政框架下，坚决贯彻“一要吃饭，二要建设”的原则，结合政府的职能转变，依据财政支出范围的界定，进行相应调整。
　　1、在国家行政管理服务领域，财政支出要有保有压。国家行政管理费支出，是公共财政的一项最基本支出，必须保证政权建设和国家安全，为经济建设和社会发展保驾护航；要确保机关事业单位职工工资特别是中小学教师工资按时足额发放，除保证当年不发生“新欠”外，还要逐步解决以前的工资“陈欠”问题。同时，随着政府职能转变，加快机构改革，对一些专业经济管理部门可进行撤销、合并和精简，或进行经营性改组，中介、评估、服务机构必须与政府行政部门脱钩，定岗定编，减少财政供养人口，压缩行政经费，提高管理效率。
　　2、在经济建设领域，财政支出要有进有退。建立市场经济体制，财政的经济建设功能也必须进行相应的调整。要提高对非竞争性和非盈利性社会公共工程