政府资产管理体制改革与外商并购机遇
表1按东道地区和国家统计的FDI流入流量排行榜
年 份 中国的位次 各地区和国家排序（单位：亿美元）
1993~1997 第二 美国（450~1034），中国（275~452）
1998 第三 美国（1744），英国（743），中国（438）
1999 第八 美国（2834），比利时与卢森堡（1331），英国（880），瑞典（609），德国（548），法国（471），荷兰（413），中国（403）
2000 第九 美国（3009），比利时与卢森堡（2456），德国（1951），英国（1165），加拿大（666），中国香港（619），荷兰（525），法国（429），中国（408）
2001 第六 美国（1224），英国（538），法国（526），比利时与卢森堡（510），荷兰（505），中国（468）
2002 第一（预计）
资料来源：联合国贸易与发展会议历年《世界投资报告》。
FDI有两种方式，第一种是建立新的投资设施，第二种是收购与合并当地现有企业。发达国家之间的FDI以并购为主，最近一次的并购高潮起于1995年，止于2000年，近两年急转直下。以美国为例，由于并购案大大减少，其FDI流入流量从2000年的3009亿美元骤降为2002年的500亿美元（预计），下降幅度83%。中国的情况刚好相反，历来的FDI流入都是以新建为主，并购的比例相当低，所以能够在并购潮退时水落石出。
“新建”的特点在于，外资的投入是产业资本的纯增量，能够迅速扩大生产（服务）能力，直接增加商品（服务）供应；这在供不应求、卖方市场的条件下，毫无疑问是最合理的FDI流入方式，也是中国过去卓有成效吸引外商直接投资的市场背景。“并购”的直接效能不在于即刻扩大商品供给，而在于提高企业素质，它对原有生产能力的冲击较小，也就是社会成本较低；在供求已趋均衡、买方市场为主的条件下，并购方式理应逐渐成为我国今后吸收外商投资的主流方式。
预计中近期内，新建方式的FDI流入仍将持续增长，这不仅仅是由于中国仍有市场空间，也由于中国正在向“全球制造基地”迈进。据学者江小涓论述（《管理世界》2003年第1期），仅2002年上半年，跨国公司就发布了许多进军中国的信息：英特尔宣布再投资1亿美元全面改造上海的芯片封装测试中心，并且将继续在华投资5亿美元；微软宣布将于2002年年底前在中国选择一家合作伙伴制造Xbox；东芝宣布将投资70亿日元在中国建立全球化的IT生产基地，投资将落实到苏州的东芝笔记本计算机生产线当中；索尼公司宣布将于2003年在中国建立芯片组装工厂，投资额为100亿日元；NEC宣布将关闭掉其在苏格兰和马来西亚的制造工厂，将七成的PC制造都移到中国生产；摩托罗拉公司旗下子公司乐山——菲尼克斯公司宣布将于2002年8月在中国建立新的生产基地，总投资额为375亿美元；理光和松下公司宣布将在中国成立新的分公司；富士通、美能达、NMVisualSystems同时宣布将大力扩展在华地区的业务并宣布考虑在中国投资建新厂；奥林巴斯宣布在中国建厂，制造数码相机和其他有关的配件等；NEC将在上海成立薄膜晶体管液晶显示器（TFT－LCD）生产企业，总投资将达8?5亿美元；日产汽车公司总裁表示将携全系列新车型在中国从事巨额投资；飞利浦表示将在2002年年底前将其显示器生产设备从墨西哥的华瑞兹城移至中国现有的生产基地；Epson将于2002年年底前结束在新加坡厂的扫描仪生产，将生产线移到中国；新惠普成立以来的第一款新产品康柏Evo下线，而它的出生是惠普在上海的工厂，2003年惠普笔记本也将在中国生产；LG宣布将投资4亿美元建立两座“LG北京塔”作为中国的办公中心，而这仅是LG2002年上半年在华投资4个项目中的一个；等等。
与此同时，并购方式的FDI流入将会有更迅速的发展。这是因为各级政府对于出售政府公司或政府股权早就有着迫切的要求，而最近召开的十六大提出了改革政府资产管理体制的全新精神，无疑有助于政府释出股权、有助于外资实行并购。
一、从“统一所有、政资不分”走向“分级所有、政资分开”
长期以来，我们的政府公司未能解决两个基本问题：产权不清，政资不分。
首先，几十万家政府公司是中央政府统一所有而交给各级政府去管理的呢，还是原本就分属于各级政府所有？此前的所有规定都强调“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产”，也就是说中央政府是所有者，地方政府是管理者。所以中央随时可以把办不好的企业交给地方去“分级管理”，而把地方上的好企业收上来“行使所有权”。地方政府出售股权所得，有时（非上市公司）归地方政府支配，有时（上市公司）归中央支配。地方政府的金融机构出现烂帐，中央有时出面负责解决，有时（例如广东国际信托投资公司案例）宣布“谁的孩子谁抱”，但并未明确孩子到底是所有者的还是管理者的。这些都属于产权不清。外商并购企业的时候如果已经与当地政府谈好了各项条件，忽然有上级政府发话说当地政府无权出售，无疑是很头疼
的事情。
其次是政资不分，也就是说政府的行政管理与资本管理混在一起，使得所有者的职权分散到各个行政部门而无法统一行使。企业的人事任免、业绩衡量、综合考核、薪酬计划、重大决策、审计、资本经营预算等等，都是由各个行政部门多头主管。若想并购政府公司，任何一个部门说“不行”都可以作罢论，但所有部门都说“行”也未必能够实施，很可能还要经政府专门讨论决定，才能授权签署协议。所以即使是国内的民营企业若想收购政府公司的股权，也往往不知和哪个机构去作商务谈判，由哪个单位或负责人签字盖章方为有效，外商就更摸不到门路了。
这种状况即将发生根本变化。十六大报告提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。……国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。……中央政府和省、市（地）两级
地方政府设立国有资产管理机构。”解读这一段话，可以看出政府资本管理体制的两大改革动向。第一，原来由中央政府“统一所有”的大大小小的政府公司以及形形色色的政府股权，今后将名正言顺地由中央政府、省政府、（地级）市政府“分级所有”。第二，原来由各个行政部门分散行使的所有者职权，今后将由各级政府的“资产管理机构”统一行使，从而变“政资不分”为“政资分开”。
变革多年积习而成的观念、制度、利益格局等等，绝非易事，但重要的是坚冰已经打破，航道已经开通。政府资本管理的这两项重大改革将会在许多方面产生深远影响，其中对于以并购方式吸引外商直接投资来说，其意义就在于使得省、（地级）市两级地方政府知道自己对于哪些政府资产享有处置权，因而能够出售；而并购者也能够确切了解到哪一级政府是中规中矩的所有者，以及找哪一个政府资产管理机构去作商务洽谈。
在十六大召开前后，针对上市公司和非上市公司的外商并购，政府分别作出了一些具有鼓励性质的原则规定，这当然
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